人大常委會法工委 三審刪“稅率”并非倒退

全國人大代表、

華僑大學法學院副院長

戴仲川

中國政法大學財稅金融法研究所教授

施正文

北京大學法學院教授、中國財稅法學研究會會長

劉劍文

昨天下午，十二屆全國人大三次會議舉行記者會，全國人大常委會法制工作委員會副主任鄭淑娜表示，稅率仍然需要法律確定。

有記者問，《立法法》修正案二審稿明確了稅率調整由法律規定，但三審稿卻刪除了“稅率”，有人認為這是“稅收法定”原則的倒退，是不是意味著全國人大默許國務院自行決定調整稅率?

對此，鄭淑娜說：“政府征稅必須得到人民的認可”，這是世界通用的法治原則。在我們國家稅收由法律規定，實際上是一直這樣規定的。2000年《立法法》是把稅收基本制度作為全國人大及其常委會的專屬立法權。這一次《立法法》的修改是按照十八屆三中全會關于落實“稅收法定”原則的要求，對稅收制度進行了進一步的完善。

“二審稿中規定了稅率，為什么這次沒有了?”鄭淑娜解釋，我們是這么考慮的，二審稿規定的稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據、稅率等，這個表述經過專家的論證認為不夠科學。實際上稅種就包括納稅人、征稅對象、計稅依據和稅率。為了表述得更加科學，我們采取了現在草案的表述。

“那法律是不是不要定稅率了?”鄭淑娜說，不是這個意思。稅種包括納稅人、征稅對象、計稅依據和稅率，都是它的基本要素。“我們搞一個稅法，一定要把這些基本要素寫出來。如果需要國務院和地方根據實際情況進行調整，一定會在稅法當中做出明確的授權。”

新京報記者宋識徑

聲音

稅種已包括納稅人和稅率等方面

刪去“稅率”因表述不科學

新京報：在《立法法》修正案三審稿中，專門提及“稅收法定”原則，你怎么看待“稅收法定”原則的確立？

戴仲川：可以說，“稅收法定”原則是按照十八屆三中全會落實“稅收法定”的要求，對稅收制度的進一步完善。從我國現在的稅收立法來講，18個稅種有3個稅種是全國人大立法確定。“稅收法定”原則的確立對未來稅收立法工作有很好的促進作用。

新京報：有媒體報道稱，《立法法》修正案的三審稿中，刪去了關于稅率的表述，你知道其中原因嗎？

戴仲川：二審稿中確實有關于稅率的表述。這個表述是否應出現在《立法法》有一定爭議，在征求意見時，有專家認為表述不夠科學。因為稅種本身就包括了納稅人、征稅對象、計稅依據和稅率等方面。《立法法》只規定“稅收法定”這一原則。

人大應加強稅法立法水平

新京報：《立法法》規定“稅收法定”這一原則后，是不是意味著人大將加強稅法的制定工作？

戴仲川：我想“稅收法定”原則確立后，人大一定會在稅法的制定方面有更多工作要做，會按照這一原則加強稅法立法和修改工作。

新京報：那么這一原則確立后，國務院組成部門如果有提高稅率的建議，是否需要報請人大批準？

戴仲川：《立法法》確立“稅收法定”原則后，我想人大也會有一系列落實這一原則的配套措施出臺，“稅收法定”更多在于落實好。至于國務院組成部門改變稅率的建議要不要報人大，在這些配套措施中應該有所體現。

新京報：未來人大將對稅法方面有更多主導權，你認為人大還應加強哪些方面工作？

戴仲川：張德江委員長在工作報告中提出了加強立法力量和立法水平。我想人大在稅法方面會加強這方面的力量，提升稅法的立法水平，確保履行好“稅收法定”這方面的責任。新京報記者邢世偉

稅種基本要素不應刪除

施正文：現行《立法法》的“稅收法定”的原則雖然有所涉及，但是沒有法定原則的內涵、內容、范圍和邊界等準確明確地加以表述，只是一個概括的表述。《立法法》修訂的目的之一就是要明確“什么是稅收的基本制度”。

此前在二審稿中其實已經明確了稅收的基本制度和內涵。這三項被公認的基本制度分別為：稅種設立、稅種的基本要素以及征收管理。

其中，稅種的設立直接決定了稅種的“立與廢”；稅種的基本要素包括納稅人、征稅對象、計稅依據和稅率，這決定了收多少稅，對誰收稅等問題；而征收管理則是一項程序制度，即規范了納稅時間地點、稅務登記、處罰檢查等等。

三審稿把其中第二項“稅種的基本要素”刪除了，而這也是稅收制度中最重要的一項。那么，關于稅收基本制度的表述不夠完整，有重大的遺漏。

四中全會提出全面依法治國，對立法有明確要求，即科學立法和“宜細不宜粗”，讓法律更具操作性和執行性。

此次修改背離了這個原則，更加含糊，甚至會產生歧義，而且還會為財稅部門未來通過“紅頭文件”制定稅收政策，甚至修改稅法留下空間。

修訂《立法法》的目的正是為了堵住這個漏洞，就是讓事關國家治理的征稅權和涉及公民財產權的使用時，政府不能“任性”。新京報記者李丹丹

應對“稅收法定”做出明確規定

劉劍文：《立法法》應對稅收法定原則做出詳細而明確的規定。三審稿將“納稅人、征稅對象、計稅依據、稅率”等內容刪除，使稅收法定原則的規定變得抽象、模糊，不利于有效規范政府的征稅權力，對全面落實稅收法定原則不利。

中國現行18種稅中，只有個人所得稅、企業所得稅和車船稅等三種稅是由全國人大及其常委會制定法律開征的，這種情況在國際上是不多見的。這說明中國缺乏上位法對稅收法律作出規定，而《立法法》作為管法的法，很有必要對稅收法定做出明確規定。

稅收法定原則是為了限制政府的公權力，《立法法》應該對稅收法定做出詳細規定，這樣政府才不能隨意對納稅人、征稅對象、稅率做出規定。

《立法法》相關條款的規定，應回到稅收法定原則的本源。稅收法定的一個基本原則就是“要素要明確”，而三審稿對“稅收法定”的規定比較模糊、抽象，容易引起立法中的歧義。光有稅種和稅收征管制度，不能把稅收法定的內容完全涵蓋。

缺乏具體規定，就會對全面落實稅收法定原則不是很有利，也不利于更好保證納稅人的合法權益，不利于更好規范政府的征稅權力。只有規定得詳細一些，才能讓人大更好地發揮立法的主導作用，更好地維護納稅人的合法權益，讓行政機關依法行政。

新京報記者李丹丹

背景

二審爭議是否“細化單列”

據媒體報道，《立法法》修正案草案在二審時，很多委員對稅收單列細化方式表示認可，但也有部分委員認為“可能存在問題”。

有委員提出，目前這種細化解釋，可能會造成人大立法缺乏適度彈性，建議單列細化表述，可放在未來的稅收基本法或其他稅收專門法中予以明確。這種觀點得到其他委員贊同。

據媒體報道，另外一個委員，曾任財政部長的謝旭人當時建議，這一款可以修改為，“稅收和稅收征管的基本制度”。在他看來，稅收制度本身已包括稅種名稱、納稅人、征稅對象、計稅依據等內容，不需要逐個要素制定法律；稅收征管制度也是指基本制度，需要制定法律。而一些非基本的單項征管制度，可以由國務院或者稅務主管部門制定行政法規或部門規章。

參與這次審議的郎勝委員表示，單列列出的“稅率”一項，可能存在不易執行的挑戰。他提出，如果在法律中真正寫死了，只要稅率調整不分情況都必須由法律規定，那么經濟生活中如果出現一些新情況新問題，需要通過稅收杠桿及時調節的時候，是否都需要通過復雜的立法程序由法律規定來解決？如果想發揮稅收在經濟活動中的杠桿作用，是否能做到及時有效？ 新京報記者宋識徑