萬億債務置換起步 地方債迎“顯性化”時刻

從3月6日開始，關于地方債務置換的消息就成為兩會中的熱點新聞。然而，直到3月12日，財政部有關負責人才表示，國務院明確批準置換的規模是1萬億元，這在2015年到期的政府債務中占比為53.8%，置換債券由地方政府自發自還，并且必須用于今年到期的債務，財政部很快會公布相關具體計劃。

數據顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任、負有擔保責任、承擔一定救助責任三種債務的17.9萬億元中，有將近11萬億元是銀行貸款。受此利好消息，寧波銀行、興業銀行等銀行股價在3月12日當天漲停。

從此前提出的債務甄別到此次的萬億規模置換，對地方政府來說，中央要把地方政府存量債務逐漸顯性化的過程已經非常清晰。

在規模和時間都已經敲定的背景下，財政部副部長朱光耀透露，下一步財政部會對具體的置換方式進行公布。不過對地方政府來說，當前難點是對債務的分類甄別，這成為置換方式的關鍵一步。

財政部消息顯示，近日，財政部、發改委、中國人民銀行、銀監會聯合發文《關于開展地方政府存量債務清理甄別初步結果核查工作的通知》。通知要求核查截止日期為2015年4月8日，核查的債務為一類債務，也就是地方政府直接債務。

甄別難題

“相比較以前地方債務的處理意見，這次中央對地方債的清理實際上是把債務顯性化的過程。只有清晰了債務的結構才能有明確的置換方式，對地方政府來說，有利于緩解他們的壓力。”中國社科院財經院研究員楊志勇分析說。

作為地方政府來說，為了發展不可避免地要產生一些隱性債務，隨著地方債務規模的增大，局部風險逐漸增強，特別是隱性債務帶來的風險不可控制。為此，財政部曾進行了一系列的清理工作。

2014年10月23日，財政部印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》的通知，根據通知，甄別工作由財政部門牽頭負責。財政部門同有關部門對地方政府負有償還責任的存量債務進行逐筆甄別。

在上述通知中，財政部對地方政府的債務進行了分類，首次明確了哪些債務由企業負責，哪些債務歸屬地方政府，最終成為地方政府的直接債務。

值得注意的是，通知中通過PPP模式轉化為企業債務的，不納入政府債務和項目沒有收益、計劃償債來源主要依靠一般公共預算收入的，甄別為一般債務等兩項內容并沒有爭議。相反，部分有收益的項目成為此次甄別的難點。

此前財政部下發的《地方政府債務納入預算管理清理甄別辦法》規定，省級財政部門應于2015年1月5日前將地方政府債務清理甄別結果上報財政部。但1月29日財政部再度發文稱，有一些地方存在債務數據錯報、虛報等問題，需要進一步核實，并要求各地對初步清理甄別結果組織開展自查，3月8日前上報財政部。

有媒體的統計顯示：與2013年6月審計署地方債審計結果相比，此次上報核實的地方政府性債務規模或大幅增長。

一位東部地區的財稅系統人士坦言，目前有爭議的主要是項目有一定收益、計劃償債來源依靠項目收益對應的政府性基金收入或專項收入、能夠實現風險內部化的或者有一定收益但項目收益無法完全覆蓋的，無法覆蓋的部分列入一般債務，其他部分列入專項債務的內容存在很大的變數。

在他看來，這些債務有一定的期限，今年有收益，但是未來如果收益不能覆蓋成本的話，可能面臨一定的風險，這種未來的預測性收益是此次甄別的難題。

楊志勇認為這種擔憂有一定的道理。“很多項目甄別中也確實存在這種情況，所以地方政府在實際甄別中，只能通過一對一的方式，仔細分析每個項目的債務結構。”

面對不可預期的收益，財政部的態度也很堅決。

3月6日，財政部部長樓繼偉在兩會記者會中表示，化解存量債務有解決思路。具體包括三方面：那些有一定收益或者可以改造成有比較穩定的現金流的項目，可通過PPP模式化解；部分完全公益性融資平臺舉借的、地方政府負有償還責任的債務，通過債券置換，使得債息降下來；再者，部分銀行借貸的債務，按照契約原則，談判對債務進行重組，逐步解決。

債務證券化無可避免

“甄別清債務類別，才能讓亟須解決的債務實現更合理的期限結構。”對于財政部此次提出的1萬億元債務置換，兩會期間，多位政協委員表達出這樣的心聲。

全國政協委員馬蔚華表示，由于地方政府債務清理工作涉及面廣、推進緩慢，使得商業銀行等債權人面臨信息不透明、溝通機制不完善等困難，不利于存量債務的續作及新建項目的融資。

此次財政部提出地方債務置換，事實上拉開了存量債務的治理大幕。

所謂置換存量債務，就是在財政部甄別存量債務的基礎上把原來融資平臺代表政府的理財產品、銀行貸款，期限短、利率高的債務置換成低成本、期限長的債務。

去年頒布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》）中就曾強調“ 積極降低存量債務利息負擔。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設”。

楊志勇認為，比如說一些即將到期的銀行貸款，一般是3年或者3~5年的，如果通過置換能延長期限，比如說置換成7年、10年，那么債務流動性風險就會降低。“從當前情況看，相比本金變化帶來的復雜計算方式，債務置換中利率變化是最便捷的方式，通過這些置換，可以延長債務期限，使其結構更合理”。

按照此次財政部下達地方存量債務1萬億元置換債券額度測算，如果把一部分到期的高成本債務轉換成地方政府債券，由于政府債券利率一般較低，匡算地方政府一年可減少利息負擔400億~500億元。

財政部副部長劉昆在接受媒體采訪時表示，為解決地方政府債務到期問題，財政部近期將提前下達并啟動發行第一批置換債券，對有相應債券發行額度且庫款余額超過一個半月財政支出水平的地區，允許地方財政把債券發行和庫款調度有機結合起來。各地財政部門收到債券指標后，要將指標數額和打算采取的措施馬上向省委、省政府報告。

事實上，隨著新預算法的修訂通過，地方政府未來只能通過發行債券來舉債，使得目前積累的大量存量債務面臨清理。

根據2015年預算報告，中央對地方政府舉債實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額，妥善處理存量債務和在建項目后續融資。

券商分析機構則認為，相對于銀行貸款，地方政府的債務只要在標準內，也可以實現證券化以增加其流動性。“在這個過程中，銀行有優先購買的權利，如果銀行不購買，就可以向其他主體發行或者面向社會公開發行。”海通證券分析稱。