2015國資改革更重效益：分類改革有可能會最先披露

在新一輪混改大潮下，傳統產業國企如何散發新的活力是每一個決策者都在思考的問題。在政府工作報告中，“有序”替代了以往的“積極”，并將“防止國有資產流失”提上年內改革工作案頭。這是國企國資改革或放緩步伐的信號？還是今年的思路將針對問題，符合實際地推進改革，以實際效益贏得顯著效果？

專家觀點

國家總理李克強在政府工作報告中提出今年深化國企國資改革的七項任務，并在深化國企國資改革的論述中兩處提到效益問題：一是國有資本投資運營公司試點講到提高國有資本運營效率，二是在加強國有資產監管方面提出切實提高國有企業的經營效益。“顯然這是一場以效益為落腳點的改革。”（李錦）

本報記者高江虹北京報道

3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中提出今年深化國企國資改革的七項任務，對于改革力度和方向上，措辭較以往有所變化。

如在發展混合所有制上，“有序”替代了以往的“積極”，并將“防止國有資產流失”提上年內改革工作案頭，因此有觀點稱國企國資改革或放緩步伐。不過，中國企業改革發展研究會副會長李錦卻向21世紀經濟報道記者表示，這些措辭之變，顯示出在今年的改革思路將是針對問題，符合實際地推進國企國資改革，舉措落入實處方有效果。

盡管兩會前諸多言論揣測國資體制改革或會分拆國資委的現有職能，國務發展研究中心甚至有課題提出“3年建機制，3年完善管理體系”的國資改革兩步走方案，但在政府工作報告，涉及國資體制改革的內容措辭有變，反倒是兩度提及效益，“顯然這是一場以效益為落腳點的改革。”李錦表示。

年內七項任務

李克強總理在政府工作報告中表示，深化國企國資改革作為2015年重要工作之一，今年年內將著重解決七項任務：分類推進改革，進行國有資本投資公司、運營公司試點，有序實施國有企業混合所有制改革，加快電力、油氣等體制改革，多渠道解決企業辦社會負擔和歷史遺留問題，改革和健全企業經營者激勵約束機制，加強國有資產監管，防止國有資產流失。

李錦認為，將“分類推進改革”放在基礎與前提的位置，使得分類問題顯得更加突出。研究和界定不同國有企業的功能，就是明確國有企業、國有資本在國民經濟中承擔的使命和作用，進而厘清企業戰略定位、發展目標和深化改革的方向，這對于有針對性地推進國有企業改革調整、調整優化國有資本布局，實施國有企業分類監管具有重要意義。

接近國資委的相關人士向21世紀經濟報道記者透露，國企改革“1+N”頂層設計方案中，交由國資委負責的兩大方案已經完成，其中一個便是分類改革，即根據國有企業所處不同行業或領域、不同業務屬性、不同目標責任、不同市場地位進行科學分類。在準確界定企業功能的基礎上，針對不同類型企業實施分類改革，增強改革考核的導向性和針對性。

上述人士認為，分類改革是當前做得最成熟的一套方案，即使今年6月份之前頂層設計方案出不來，分類改革仍有可能會最先披露。

另外，值得注意的是，以往涉及壟斷或半壟斷的金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域的改革，政府文件會將七個領域一起提出。而在2015年的工作報告中僅突出電力、油氣的體制改革，“表明成熟一項落實一項，哪個地方條件成熟，就先解決哪個地方。”

李錦表示，去年習近平在講話中指出，必須從國家發展和安全的戰略高度，審時度勢，借勢而為，找到順應能源大勢之道。特別提出抓緊制定電力油氣改革方案，推動能源體制革命，要還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制，轉變政府對能源的監管方式，建立健全能源法治體系。顯然，能源改革到2020年要基本形成統一開放競爭有序的現代能源市場體系，在今年將會有較大的動作出來。

此外，之所以要多渠道解決企業辦社會負擔和歷史遺留問題，保障職工合法權益，是因為與外企和民企不同。國企面臨著歷史遺留的各種社會負擔問題，如許多國企還有自己的學校、醫院；職工進入國企工作后，企業就負責職工工資、看病、養老等。新的國資監管體系逐步建立完善，有效解決了政企不分、政資不分等“政府辦企業”問題。但少數地方國企和中央企業有待解決的歷史遺留問題仍然較多。

李錦認為，正因為這些問題的存在，國有企業還不能完全平等地參與市場競爭。國企難以“輕裝上陣”，若為企業卸掉這些“包袱”，不僅需要非常大的改革成本，還要兼顧好各方面的利益，特別是要做好員工安置工作，保障職工合法權益。

改革和健全企業經營者激勵約束機制，則是今年完善現代企業制度改革一大重點。李錦表示，在完善現代企業制度的表述后面，是改革和健全企業經營者激勵約束機制，“指向性非常明顯”。

由于這項改革是企業經營者，而不是所有者，因此不牽涉所有權改革問題，而是指包括職業經理人在內的經營者，包括管理人員、科技人員與一線職工。今年央企負責人薪酬改革方案正式實施，首批涉及72家央企共200多位負責人。但是企業經營者則是另一群體，他們的薪酬激勵機制該如何解決，李錦認為今年可能會有突破性進展。

措辭之變背后

在政府工作報告中，有一段關于國企國資改革的195字的表述，出現了好幾個措辭的變化。比如實施國有企業混合所有制改革，自十八大三中全會以來，多用“積極推行”，如今變成“有序實施”。

“這是一個有意味的變化。”李錦表示，“序”是順序之序，是程序之序，也是秩序之序，不是搶先，更不是搞運動，而是依法改革，按規程辦，按規則辦，有先有后，有多有少，有進有退，要公開、公正、公平，投資項目引入非國有資本參股，必須規范，不能壞了秩序。

曾任國資委企業改革局副局長、現為中國企業改革發展研究會副會長周放生指出，這種措辭的變化，也反映了國家對混合所有制改革要求穩妥有序，要規范，不能一哄而上。事實上，在全國兩會召開之前，各省市的地方兩會剛剛開完，而在31個省市的政府工作報告中，均有大篇幅推進國資國企改革內容，其中混合所有制改革更是著墨重點。

重慶市政府工作報告提出，推動市屬國企集團層面混合所有制改革，加快國有企業股權多元化步伐。北京市打算今年擴大公共領域市場化試點，通過政府和社會資本合作等多種方式，鼓勵社會資本進入軌道交通、鎮域供熱、水環境治理等領域。貴州則圍繞市場主體發育深化改革，全面推進省屬國有企業產權制度改革三年行動計劃，積極穩妥實施混合所有制改革。

上海市提出將繼續深化國資國企改革，加快開放性市場化重組，穩步發展混合所有制經濟。 四川、浙江等省市政府工作報告也明確，將支持非公有制企業進入特許經營領域、參與國有企業改制重組。

李錦認為，曾有些省市提出到2020年國有經濟中混合所有制比重達到60%左右，甚至百分之七八十以上，不僅有刮風之嫌，也有國有資產流失的隱憂。

或因關注到各地對混改的認識偏差，報告將“積極”改為“有序”，“反映了政府對混合所有制改革強調穩妥推進的思想。”李錦說道。

與此同時，政府工作報告也把建立防止國有資產流失的機制，作為2015年改革的重點。隨著國有企業改革的深入，必然會大量涉及國有資產重組、退出和調整等，李錦認為，產權流動機制不健全、不透明和監管存在漏洞等問題，對于正在進行的國有企業改革進程而言，國資流失成為隱藏其中的一個毒瘤，如果缺乏有效的監管，完全可能會造成本輪改革的倒退。

不過，也有不愿公開姓名的國資專家向記者表示，目前最重要的問題不是改革過頭，出現大量國資流失等問題，而是國企國資改革尚未啟動，需要先讓改革動起來，再于過程中修正出現的狀況。

國資體制有序改革

在兩會召開之前兩三月內，曾有不少輿論觀點指出，國家或將會對現有國有資產管理體制進行大改革，如將國資委現有職能進行拆分，對國資委進行瘦身。

近期，國務發展研究中心企業研究所“國有資本管理體制改革研究”課題組撰寫了關于中國國資國企改革的報告。該報告提出，建立和完善國資管理體系，改組國資委，政企分離，新的國資委從“老板+婆婆”的雙重角色轉變為單一的“老板”角色；建立國有資本投資運營公司試點。

按照該報告的觀點，此項改革分兩步走。第一步用3年左右時間，建立新的政府管理機制，同時開展國有資本投資運營公司試點。第二步用3年左右時間，全面建立新的國資管理體系。

依報告設想，新的政府管理機制是設立國務院國有資產管理領導小組和國有資本管理委員會。國有資產管理領導小組為國務院領導的跨部門決策機構，由國務院主要負責人擔任領導，以財政部、發改委、國資委、人保部、工信部、科技部、環保部等相關部門為成員單位。而國有資本管理委員會由現在的國資委改組而成。國有資產管理領導小組是政策制定機構，國有資本管理委員會是政策執行機構。

國資委對國有企業的出資人角色，則交由國有資本投資運營公司承擔，后者專職從事股權投資管理，分商業性國有資本投資運營公司與政策性國有資本投資運營公司兩類。

報告初步評估，113家央企中約80%的企業可以進入商業性國有資本投資運營公司。如果以改組設立為主、允許集中持股，可以設立30家左右；如果以新建設立為主、實行分散持股，可以設立15家左右。

另外在前瞻性戰略性產業、生態環境保護、科技進步、國家安全等領域分別設立3-5家政策性國有資本投資運營公司，服務于國家發展戰略。

令外界意外的是，李克強在政府工作報告提出的年內對國資體制的改革動作并未如外界所期待的那么多。政府工作報告第二條指出“將加快國有資本投資公司、運營公司試點，打造市場化運作平臺。”李錦認為，用了“加快”這個詞，卻落腳于打造“市場化運作平臺”，而非“體制”，說明當前政府注重操作意義。他認為，改組和組建后的國有資本投資運營公司要服務國家戰略，發揮資本投資運作功能，成為優化國有資本布局結構、推進產業轉型升級、提升企業國際競爭力、發展混合所有制經濟、創新核心科技和商業模式的重要平臺。

除此以外，再無更多涉及國資體制改革的舉措。李錦認為，在深化國企國資改革的短短一段論述中兩處提到效益問題。一是國有資本投資運營公司試點講到提高國有資本運營效率，二是在加強國有資產監管，切實提高國有企業的經營效益。“顯然這是一場以效益為落腳點的改革。”李錦道。（編輯：王潔）