央行行長助理：將繼續發揮差別準備金動態工具作用

“博鰲亞洲論壇悉尼會議”于2015年7月29日-31日召開。中國人民銀行行長助理張曉慧出席并做了題為“宏觀審慎管理與市場創新”的演講。

張曉慧稱，目前逆周期資本要求、系統重要性附加資本、杠桿率限制和更嚴格的流動性要求等已被G20 所認可的巴塞爾協議Ⅲ采用，其他工具仍在研究討論之中。而對于部分經濟體尤其是一些新興經濟體而言，對資本流動也有必要實施一定的宏觀審慎管理，以防止出現大的貨幣錯配和資本大量外流沖擊經濟的情況。

張曉慧還表示，下一階段央行將繼續發揮差別準備金動態調整工具的逆周期調節作用，完善應對資本流動的宏觀審慎管理框架。針對金融深化和創新發展，研究探索將更多信用創造活動納入宏觀審慎政策框架。建立并完善宏觀審慎管理和微觀審慎監管協調配合、互為補充的體制機制。

以下為演講全文：

審慎監管與市場創新是一個持久且重要的話題。正如會議議題中所提到的，對金融服務的監管正經歷著重要變化。尤其是本輪國際金融危機以來，全球金融監管和金融改革的步伐在明顯加快，而其中的一塊重要內容就是加強和完善宏觀審慎管理。從中央銀行的視角來看，我們也更為關注宏觀審慎政策及其與金融創新的關系。

強化宏觀審慎管理的出發點，是彌補原有金融管理存在的普遍弱點。這些弱點可概括為兩方面。從微觀角度看，金融監管的核心是保持個體機構的穩健，但個體穩健不等于整體穩健，還可能加劇整體的不穩定。比如說，經濟好時所有銀行都增加信貸投放，會加劇經濟過熱；經濟不好時，所有銀行又都收縮資產以求自保，這又會進一步加劇經濟衰退。這實際上就是所謂的“合成謬誤”問題。

從宏觀角度看，以往貨幣政策的主流框架是“單一目標和單一手段”，盯住CPI 或核心CPI，同時實行浮動匯率制度以促進國際收支平衡、防范外部沖擊。但即使CPI 基本穩定，金融市場、資產價格的波動也可能很大，價格穩定并不等于金融穩定。而由于存在復雜的結構化效應，浮動匯率事實上也不可能完全阻隔外部沖擊。這表明，在宏觀貨幣政策和微觀金融監管之間，有一塊防范系統性風險的空白。需要從宏觀和整體的角度來觀察和分析金融風險，彌補金融管理制度的不足，防范由于金融體系順周期波動以及風險在不同部門之間關聯傳染所導致的系統性風險。

上述這些因素都意味著，中央銀行需要更加關注金融穩定目標，并設計更有利于防范系統性金融風險和包容宏觀審慎管理的政策框架和組織架構。

從危機以來全球的反思看，傳統的通脹目標制正在向通脹目標制+宏觀審慎政策的框架轉變。在這個過程中，我們需要厘清宏觀審慎政策與貨幣政策、微觀審慎政策之間的關系。宏觀審慎政策和貨幣政策都可以進行逆周期調節，都具有宏觀管理的屬性。但貨幣政策主要針對整體經濟和總量問題，側重于經濟和物價水平的穩定；而宏觀審慎管理則直接和集中作用于金融體系本身，防止金融活動的順周期波動和跨部門的風險傳播，側重于維護金融體系穩定。宏觀審慎政策也不同于微觀審慎監管。雖然宏觀審慎政策會運用一些類似微觀審慎監管的工具，如對資本、撥備、杠桿等提出要求，但其本質上采取的是宏觀的、逆周期的視角，以防范系統性風險為主要目標，不同于僅盯單個機構穩健與合規的微觀審慎監管。

基于上述特點，宏觀審慎政策主要包括兩類工具：從時間角度看，主要是采取一系列逆風向調節措施以實現“以豐補歉”，防范由順周期波動導致的系統性風險；從空間角度看，主要通過提高對系統重要性金融機構的流動性和資本要求、在銀行主營業務與高杠桿、高風險交易之間建立隔離措施等，防范不同機構之間相互傳染導致的系統性風險。

目前逆周期資本要求、系統重要性附加資本、杠桿率限制和更嚴格的流動性要求等已被G20 所認可的巴塞爾協議Ⅲ采用，其他工具仍在研究討論之中。而對于部分經濟體尤其是一些新興經濟體而言，對資本流動也有必要實施一定的宏觀審慎管理，以防止出現大的貨幣錯配和資本大量外流沖擊經濟的情況。

宏觀審慎管理的核心，是基于宏觀視角，加強對金融體系的資本約束、杠桿約束和逆周期調節，而這必然會對金融機構行為產生一定影響。強化宏觀審慎管理的根本目的，是彌補傳統貨幣政策和微觀審慎監管的空白，維護金融體系的穩定，實際上就是要為金融機構的長期穩健經營和市場創新發展創造好的宏觀和政策環境。金融機構應把握宏觀審慎政策的核心和發展趨勢，在提升資本實力、改善風險管理、防止杠桿過快上升、實現穩健經營中下更大功夫。

當然，任何政策都可能是雙刃劍，監管也可能導致創新從而規避監管。包括IMF 等在內的國際組織也提出，宏觀審慎政策在維護銀行體系穩定的同時，也將部分金融服務和金融活動擠出了正規銀行體系，一定程度上導致危機以來影子銀行的膨脹，從而產生了新的不穩定因素。

還有研究認為，宏觀審慎政策還可能對宏觀經濟產生影響，例如基于風險的資本標準要求銀行配置更多的高質量資產，這導致全球范圍內的美國國債利率被壓低，而這有可能改變金融機構的經營行為。這些變化也提示我們，管理和創新始終處在動態博弈的過程之中。我們需要在全面和深入研究宏觀審慎政策復雜效應的基礎上，不斷改進和完善宏觀審慎管理，發揮好其防范系統性金融風險，促進金融體系穩健運行的作用。

就中國的情況而言，我們在實施宏觀審慎政策方面一直有較好的基礎。中國人民銀行在運用好數量型和價格型貨幣政策工具的同時，重視通過窗口指導、風險提示等強化宏觀審慎管理。

汲取國際金融危機的教訓，人民銀行從2009 年中即開始研究強化宏觀審慎管理的政策措施。2011 年正式引入了差別準備金動態調整制度。這一制度將信貸投放與宏觀審慎所要求的資本水平相聯系，考慮了各金融機構的重要性和穩健狀況，以及所處經濟周期階段，規則科學、透明，具有引導和激勵金融機構自我保持穩健和調整信貸投放的功能。

近年來，人民銀行不斷完善差別準備金動態調整機制，發揮其逆周期調節和結構引導作用。2014 年，結合支小支農貸款投向、資本充足率高低、風險內控狀況、機構新設、區域發展五大“元素”，對差別準備金動態調整機制的有關政策參數進行調整，更好地體現差別化和針對性，將更多的信貸資源配置到小微企業、“三農”以及中西部、欠發達地區等重點領域和薄弱環節，促進信貸合理增長，支持實體經濟發展。

2015年2 月，中國人民銀行建立了對自貿區經濟主體境外融資風險的宏觀審慎管理模式，根據資金流動、信貸供求等情況，對企業和金融機構境外融資的杠桿率、風險轉換因子等進行調整，必要時還可采取總體規模調控等應急管制措施。

下一階段，我們將繼續發揮差別準備金動態調整工具的逆周期調節作用，完善應對資本流動的宏觀審慎管理框架。針對金融深化和創新發展，研究探索將更多信用創造活動納入宏觀審慎政策框架。建立并完善宏觀審慎管理和微觀審慎監管協調配合、互為補充的體制機制。

當然在這個過程中，還將面臨不少新挑戰和新課題，比如隨著信息技術和互聯網金融的發展，金融市場呈現出風險聚集化、主體行為碎片化等特征，這都會對傳統監管體系以及宏觀審慎管理提出新的要求。我們愿意加強與國際同行的交流與溝通，取長補短，進一步做好新時期的金融調控工作，促進金融市場和金融體系的健康和可持續發展。