供給側改革七方面三十六大對策

文眼

供給側改革需要行動。本文作者李佐軍對供給側改革作廣義理解，不僅包括通常意義上的改革，而且包括供給管理所涉及的內容。作者認為，推進供給側改革（或加強供給管理）是一個系統工程，需要從培育主體，增加要素有效投入，通過制度變革、結構優化、要素升級“三大發動機”提高全要素生產率，調整存量，優化增量等七個方面采取有針對性的對策。在此基礎上，他提出了36條對策。這些見解和建議是否切中要害？供參考。

——亞夫

供給側改革離不開發揮主體的作用。任何生產成果都是由各個主體創造出來的，提高全要素生產率必須激發各個主體的積極性和創造性。主體包括企業、個人、區域、科研院所、高等院校、中介組織、創新平臺組織、政府等。根據筆者提出的人本發展理論，即“滿足人”、“依靠人”、“制度引導人”、“資源裝備人”、“分工安置人”的“五人理論”中的依靠人就是指經濟社會發展要依靠個人及由人組成的各種組織。

其次，要素投入乃供給側改革的題中之義。生產函數討論產量或GDP由哪些因素決定，它就是供給側的理論和計算公式。在生產函數公式中，決定產量的因素由兩部分組成：一是生產要素投入；二是全要素生產率提高。生產要素投入包括勞動投入、資本投入、土地等資源投入、環境投入、企業家管理投入、政府管理投入等六個方面。其中，環境投入常常被人忽視，其實環境也是不可或缺的稀缺資源，是形成產出的必要條件。有的人將技術放在生產要素中，這是不準確的，因為技術屬于要素升級的范疇，是提高全要素生產率的重要因素。

再次，制度變革、結構優化、要素升級是供給側提高全要素生產率的基本途徑。供給側改革最需要解決的問題就是提高全要素生產率，因為只有提高全要素生產率，才能體現各個主體的效率，才能擺脫對需求管理政策的依賴，才能使要素投入成為有效投入，才能提高供給能力和供給效率。筆者多年來依據人本發展理論中的“制度引導人”、“資源裝備人”、“分工安置人”，從經濟發展動力角度，將提高全要素生產率的三大途徑概括為制度變革、結構優化和要素升級“三大發動機”，以對應于需求側的投資、消費和出口“三駕馬車”。其中，制度變革是指改革，結構優化包括工業化、城鎮化、區域經濟一體化、國際化等，要素升級包括技術進步、人力資本提升、知識增長、信息化等。

第四，調整存量和培育增量是近期供給側改革必須解決的問題。供給側改革既要著眼長遠，也要面對和解決短期急迫問題。解決短期急迫問題有兩種思路：一種是用政府投資、釋放流動性等凱恩斯式的需求管理政策；另一種是用供給側改革的辦法。從過去多年的實踐來看，用需求管理政策解決短期急迫問題的邊際效益在遞減，且副作用和后遺癥越來越大。這就迫使我們不得不更多地從供給側尋找出路，那就是調整存量、培育增量。

□李佐軍

六大主體對策

任何主體既可作為供給側（或生產側）的主體，也可作為需求側（或消費側）的主體。從供給側來看，推進供給側改革（或加強供給管理）的主要途徑是形成主體、提高主體的素質和能力、激發主體的積極性和創造性等。具體可從如下六方面入手。

一是企業——提高企業的競爭力，增強企業的活力。

企業是從事生產、創造財富的重要主體。一國或地區的企業競爭力越高、企業活力越強，則其產品和服務的供給能力越強。故要通過改革，簡化審批，放寬管制，擴大企業經營自主權；打破壟斷，保障企業產權；完善公司治理結構，提高技術創新能力、市場開拓能力等競爭力；減輕各種負擔，激發企業活力。

二是個人——培育創客和專業人才，激發其積極性和創造性。

絕大部分國民都能以不同方式提供各種產品和服務，都能在供給側發揮不同的作用。其中，創客和專業人才憑借其創造能力和專業素質可以發揮獨特的作用。故要鼓勵創業，大力培育各種創客，培養各類專業人才，要通過制定和完善知識產權制度和財稅金融政策等，激發其積極性和創造性。

三是區域——培育創新型區域，提高區域競爭力。

任何企業和個人都是在某一區域從事生產或創造財富的活動。在生產生活環境較好、分工協作發達、創新氛圍濃厚的區域進行投資，同樣的投入可以獲得更高的產出，即這些區域更利于企業和個人提供好的產品和服務。故要大力培育創新型區域，如創新型城市、創新型社區、創新型農村、創新型園區、區域創新中心等，并努力提高區域的競爭力。

四是科研院所——提高科研院所、高等院校和各種社會中介組織的綜合能力，激發其活力。

科研院所、高等院校是從事創新活動、培養人才的重要機構，對于推進供給側改革、加強供給管理、增加有效供給具有重要意義。因此有必要通過科技體制和教育體制等改革，擴大其自主權，提高其創新能力，激發其活力。同時，還要充分發揮產業創新聯盟和各種社會中介組織的作用，使其為企業和創客的生產經營和創新活動提供更多更好的服務。

五是平臺——建立一些國家創新平臺或組織，提高其運行效率。

提高全要素生產率離不開科技創新，科技創新除了要發揮好企業和科技專業人才的核心作用外，還要發揮好國家實驗室、國家創新中心等國家創新組織和平臺的作用。特別是一些投資巨大、風險較大、短期效益不明顯、具有基礎作用的科技創新，更是離不開這些國家平臺組織的獨特作用。故要加快建立重要領域的國家實驗室、國家創新中心等，并提高其運行效率。

六是政府——建立服務型、創新型政府，提高政府管理和服務效率。

作為公共服務組織的政府對供給側的生產經營活動影響重大，精簡、廉潔、高效的服務型政府非常有利于激發個人的積極性、推進企業的發展、促進市場的發育、提高國民經濟的運行效率。政府也有創新的問題，如公共服務外包就是一種創新。同時，對政府中的官員進行適當的激勵也很重要，因為通過激勵可以提高政府的管理和服務效率。

六大要素投入對策

首先要指出的是，“要素投入”與“要素升級”是不同的，前者是指要素“量的增加”，后者是指要素“質的提高”。這里側重討論要素投入，要素升級放在后面的全要素生產率提高部分討論。供給側的要素投入不能只強調要素投入量的增加，還要強調要素的有效投入（指有需求、有回報的投入），就如有效需求（指有支付能力的需求，不同于需要）一樣，否則會造成要素過度投入，引發資源浪費和產能過剩等。

一是勞動——增加勞動的有效供給。

勞動是創造價值的重要源泉。勞動不同于勞動力但源于勞動力，前者是行為，后者是主體。影響勞動的主要因素有人口、人口結構、勞動力結構、就業率、勞動時間、工資率、制度等。增加人口（如放開二胎）、提高生產性人口比重（如延遲退休年齡）、推遲“劉易斯拐點”、提高就業率、延長勞動時間、提高工資率等皆可增加勞動的供給。而增加勞動的有效供給還要考慮市場需求和勞動的實際效果。增加勞動的有效供給，要通過改革收入分配體制、完善勞動力市場、保護勞動者權益等，調動勞動者的積極性和創造性。

二是資本——增加資本的有效供給。

資本是促進經濟發展的重要供給力量。在早期的發展經濟學中，資本曾被看成是最重要的生產要素。這里的資本是指物質資本，包括資金、股票、債券、廠房、機器設備、原材料等，有時可以將基礎設施也包含進來。資本供給與投資需求既有聯系，也有區別，投資需求是指需求側的固定資產和存貨投資需求，資本供給則范圍更寬一些。增加資本的有效供給，就是要按照市場需求，供應投資回報率較高的資金、股票、債券、廠房、機器設備、原材料、基礎設施等。為了增加資本的有效供給，要鼓勵個人儲蓄和企業儲蓄、適當發行國債和其他債券、推進金融市場化改革和投資體制改革、吸引外資等。

三是資源——增加資源的有效供給。

資源包括土地、能源、水、礦產等，是形成產出的重要條件。增加資源的有效供給就是要按照市場需求，增加資源產出率較高的土地、能源、水、礦產等投入。必須指出的是，資源能源的過多投入會帶來資源的短缺等問題，故要供給有度。為此，要發展循環經濟，通過減量化、再利用、資源化等，提高資源利用效率。

四是環境——增加環境的有效供給。

很多人將環境從生產要素中剔除出去了，這是不對的，因為好的空氣、水、土壤等環境也是人們生產生活的必要條件，好環境也是稀缺的、有價值的資源，也需要投入，否則日益惡化的環境必定降低產出效果。增加環境的有效供給就是要通過必要的投入，控制環境污染、改善生態環境，提供人們所需要的環境產品和服務。

五是企業家管理——增加企業家管理的有效供給。

在生產函數公式中，企業家管理被省略了，其實企業家管理非常重要而關鍵，是不能省略的生產要素。因為企業家管理可通過明確企業發展方向、協調矛盾、整合資源等形成巨大的生產力。至于同樣重要的企業家才能提升放在后面的要素升級中討論，企業家精神的發揮放在后面的制度變革中討論。增加企業家管理的有效供給就是要重視企業家的作用，增加企業家的數量，提高企業家的管理水平。

六是政府管理——增加政府管理的有效供給。

政府管理也是形成產出的一種必要投入，因為政府可以提供產權保護、秩序維護、市場監管、公共服務、環境保護等公共產品和服務。當然，政府的過度管理也會帶來副作用，故要通過政府改革、轉變政府職能等，促使政府提供更多的有效管理和服務。

全要素生產率提高對策之一——四大制度變革對策

供給側改革的核心是提高全要素生產率，提高全要素生產率的途徑是筆者多年來反復論證和強調的“三大發動機”——制度變革、結構優化和要素升級，其中制度變革又是根源性發動機，因為結構優化和要素升級也要受其制約。制度變革也就是制度改革，制度改革可以從多方面提高生產率，如通過激發各主體的積極性和創造性提高生產率，通過優化資源配置提高生產率，通過促進技術進步和結構升級提高生產率，通過改善和提高投資者預期提高生產率等。

供給學派的主張如減稅、減少管制、反對壟斷、抑制通脹等都要通過制度變革來實現。當前中國正在推進的絕大部分改革都可以起到提高生產率的作用，我們可以按照供給學派的通用概念將制度變革的具體內容分為如下四個方面。

一則減管制。

減管制即減少政府對市場、企業和個人的管制，特別是行政管制，包括準入管制、退出管制、價格管制等。當前正在推動的政府行政管理制度改革、審批制度改革、商事制度改革等，或簡政放權、放管結合、優化服務等，就是減管制的實際舉措。減管制可以減少對企業和個人的束縛，解放生產力，提高生產率。

二則減壟斷。

減壟斷（或反壟斷或限制壟斷）的目的是減少特權、鼓勵公平競爭，激發市場活力。壟斷包括行政壟斷、行政壟斷和自然壟斷，其中最需要限制的壟斷是行政壟斷。當前，中國的壟斷表現在多個領域，如重要行業中存在行業壟斷，企業中存在國企壟斷，生產要素中存在土地壟斷、資金壟斷等，在西方還存在工會壟斷等。減壟斷就是要通過壟斷行業改革、國有企業改革、土地制度改革、金融制度改革等，大幅減少各個領域的壟斷，維護公平競爭秩序，提高經濟運行效率。

三則減稅收。

減稅看似是財政政策，實則背后是一系列的改革，因為減稅的前提是減支（含減過度的福利保障支出等），而減支的前提是減職能、減機構和減人員，而減職能、機構和人員則依賴于政府行政管理制度改革、財政制度改革、人事制度改革等。減稅的主要功能是減輕企業和居民的負擔，相應提高其消費率和投資率，激發其積極性，提高生產率，促進經濟發展。

四則減貨幣超發。

貨幣是社會最重要的契約，應保持相對穩定。貨幣超發相當于“面多了加水、水多了加面”，雖可帶來短期賬面的經濟增長，但會帶來通脹、貧富差距拉大、資源錯配等副作用和后遺癥，故要通過減貨幣超發，控制通貨膨脹，抑制資源錯配，走主要依靠生產率來拉動經濟增長的正道。

全要素生產率提高對策之二——四大結構優化對策

提高全要素生產率的另一個重要途徑是結構優化。結構優化主要表現為人口和生產要素行業和區域分布結構的優化。結構優化可以促進資源的優化配置，提高資源配置效率，提高全要素生產率。結構優化有如下四個基本途徑：

一是推進新型工業化。

狹義的工業化是指工業在國民經濟中比重不斷提高的過程，張培剛提出的廣義工業化則是一系列生產函數連續發生由初級向高級變化的過程。工業化的實質是越來越多的人口和生產要素，從較低效率的傳統農業領域，轉移到較高效率的工業領域的過程。這個過程也就是通過產業結構優化而提高全要素生產率的過程，故工業化是供給側改革的重要途徑，或供給管理的重要內容。故要通過國有企業改革、壟斷行業改革、價格制度改革等推進新型工業化。

二是推進新型城鎮化。

狹義的城鎮化是城鎮人口在總人口中比重不斷上升的過程，廣義的城鎮化是城市文明不斷擴大的過程。城鎮化的實質是人口和生產要素不斷從較低效率的農村地區，向較高效率的城鎮地區不斷轉移的過程。這個過程也就是通過人口的區域布局結構優化而提高全要素生產率的過程，故城鎮化也是供給側改革的重要途徑。為此，有必要加快推進戶籍制度改革、土地制度改革、勞動就業制度改革、投融資體制改革等，促進新型城鎮化。

三是促進區域經濟一體化。

區域經濟一體化意味著不同地區之間分工協作不斷加深的過程，據亞當·斯密的理論，分工是提高效率的重要源泉，而且可以極大地提高效率，故區域經濟一體化也是供給側改革的重要途徑。故要通過行政區劃制度改革、設市制度改革、城鄉福利保障制度改革等，推進區域經濟一體化。

四是促進國際化。

國際化或經濟全球化意味著不同國家分工協作不斷加深的過程，同樣可以在國際范圍內發揮各自的比較優勢，極大地提高效率，實現互利共贏，故國際化或經濟全球化也是供給側改革的重要途徑。為此，要通過外貿制度改革、匯率制度改革、對外投資制度改革等，促進中國經濟的國際化或全球化。

全要素生產率提高對策之三——四大要素升級對策

要素升級不同于要素投入，要素升級代表了生產要素“質的提高”，可以直接促進全要素生產率的提高。要素升級可從如下四個方面推進：

一是推進技術進步。

技術進步或科技創新是指新技術的發明創造，可以促進產業和產品創新，提高生產率。隨著社會的進步，技術成為越來越重要的生產要素，對經濟發展的貢獻比率越來越高。技術進步越快，技術水平越高，技術的運用效率越高，則促進經濟發展的供給力量越大。故要通過改革科技管理制度和知識產權制度等，大力發展高新技術和各種適用技術。

二是提升人力資本。

人力資本通常被理解為勞動力所擁有的知識和有效運用這些知識的能力（如生產經營能力和技能等），以及由健康狀態決定的壽命、力量強度、耐久力和精力等。舒爾茨認為，人力資本由健康設施和服務、正規教育、在職教育和培訓、個人和家庭移民等途徑形成。勞動力質量越高或人力資本越多，促進經濟發展的供給力量越大。人力資本提升與勞動力投入是不同的，后者可以增加產量，但不能提高生產率，而前者可以提高生產率。故要通過教育制度改革、醫療衛生體制改革等，增加教育投資，開展各種培訓，提升人力資本。

三是促進知識增長。

新增長理論認為，知識具有“外溢效應”，知識增長可以為提高生產率做出貢獻。隨著知識經濟時代的到來，知識成為越來越重要的生產要素，對經濟發展的貢獻率越來越高。知識增長越快，則促進經濟發展的供給力量越大。故要加強對知識產權的保護，提高知識運用效率，加快推進知識在全體國民中的普及和傳播。

四是推進信息化。

以移動互聯網為代表的新一輪全球技術革命正在取得突破，對傳統產業帶來了顛覆性的沖擊，任何行業和企業都必須適應它，否則難免被淘汰的命運。經濟和社會的信息化，一方面可以大大降低信息成本、交易成本等，另一方面可以產生新的價值空間或提高附加值，提高生產率。故要實施網絡強國戰略、國家大數據戰略等，推進“互聯網+”行動計劃，加快信息基礎設施建設，努力提高信息化水平。

六大存量調整對策

前面按照理論邏輯討論了供給側改革或供給管理的許多對策，但由于體制和發展模式的原因，中國積累了很多供給側的存量問題，這些存量問題盡管有些也與結構優化有關，但需要單獨拿出來討論。在當前形勢下，如果不能將這些存量問題解決，則增量也難以培育起來，故要加快推進存量調整。具體說來，存量調整對策包括以下六個方面：

一是“去產能”。

去產能即淘汰落后產能。“舊的不去，新的不來”，落后產能已成為培育新興產業的一大障礙，且造成了資源浪費，累積了經濟風險。鑒此，中央財經工作領導小組第十一次會議將淘汰落后產能作為推進供給側改革的四大殲滅戰之一。對鋼鐵、水泥、電解鋁、玻璃、造船等嚴重產能過剩的行業要痛下決心采取有效措施去產能。可借鑒能源、水資源和建設用地總量控制的做法，對落后產能進行總量控制，同時建立指標交易市場，將行政手段與市場手段有機結合起來。

二是“去庫存”。

去庫存主要是針對房地產業嚴重供過于求的情況而采取的措施。房地產庫存過大已成為影響房地產業健康發展的重要障礙，必須采取多種措施消化庫存。這也是中央財經工作領導小組第十一次會議明確的供給側改革四大殲滅戰之一。同時，其他行業也要去庫存。

三是“去超建”。

去超建是筆者提出的新概念，是針對基礎設施建設領域中存在的過度超前建設、超大建設、超量建設（指過高負債來建設）而采取的措施。“三超”是扭曲政績觀的體現，違背基礎設施建設的一般規律，帶來了很多副作用和后遺癥，必須予以化解。

四是“去僵尸”。

去僵尸是指淘汰那些沒有發展前景的僵尸企業。保留僵尸企業雖能維護就業崗位、掩蓋不良資產率的上升，但浪費資源，扭曲價格，累積風險，保留下去明顯失大于得，必須痛下決心，壯士斷腕，加快破產或重組進程。

五是“去成本”。

去成本即降低企業的成本，特別是實體經濟企業的融資成本、勞動力成本、物流成本、稅費成本等。若再不痛下決心降低企業成本，很多實體經濟企業將難以在經濟持續下行的情況下生存下去，由此引發一系列經濟社會問題。故“十三五”規劃建議明確要開展“降低實體經濟企業的成本行動”，這是非常必要的戰略舉措。

六是“去風險”。

在去產能、去庫存、去超建、去僵尸的過程中，有可能引發一些風險，為了避免出現經濟的系統性風險，必須同時采取去風險的行動，或控制風險的行動。這也是中央財經工作領導小組第十一次會議明確的供給側改革四大殲滅戰之一。

六大增量培育對策

僅解決存量問題還不夠，還需要同時解決增量的培育問題。解決增量問題的主要途徑是尋找新的動力，發展新的產業，開拓新的空間，形成新的模式。具體來說，包括以下六個方面：

一則開發新技術。

前面從提高全要素生產率角度提到了技術進步，這里強調的是采取開發新技術的具體行動。新技術可以帶來新產品，擴大新市場，增加新供給。“十三五”期間，要重點開發高端通用芯片、集成電路裝備、寬帶移動通信、高檔數控機床、核電站、新藥創制等關鍵核心技術。

二則發展新產業。

新興產業是未來經濟發展的主要方向，在淘汰落后產業的同時，一定要同步培育新興產業，否則經濟會失速。“十三五”期間，要重點發展與新一輪全球技術革命和消費結構升級相適應、綠色低碳、具有國際競爭力的新興產業，如節能環保產業、信息產業、新能源產業、生物醫藥產業、智能制造產業、高端裝備制造業等。

三則培育新業態。

新業態是指新的產業發展形態和經營方式，可以提高產業運行效率，也是促進經濟發展的供給側力量。重點要培養與信息化（移動互聯網）、數據化、智能化、個性化、社群化等相適應的新商業形態等。

四則開發新區域。

新區域是指新的可開發利用的地區和具有市場競爭力的新增長點，新區域的形成可以帶來新的生產力，也是經濟發展的重要供給側力量。因此，要合理發展新興城鎮、新興農村、城市新區、試驗區或示范區等。

五則塑造新品牌。

品牌意味著高附加值，意味著市場競爭力。塑造新品牌可以增加價值、提升整體競爭力，也是經濟發展供給側的重要力量。故要加快塑造區域品牌、產業品牌、產品品牌、企業品牌、企業家品牌等。

六則形成新模式。

新模式可以形成新的整合資源方式，提升生產率，增加有效供給，提升供給水平。在移動互聯網新時代，要努力形成新的商業模式、盈利模式、發展模式等。

在討論完36條對策后必須指出，以上對策并非平行的，其中的重點對策是制度變革或改革，因為主體培育或主體素質提高、生產要素的有效投入、全要素生產率提高、結構優化、要素升級、存量調整、增量培育等都依賴于改革。故要死死抓住改革這個“牛鼻子”來推進供給側改革。

（作者單位：國務院發展研究中心）