發改委官員：國家發展規劃遭受地方政府固執和挑戰

2011年10月16日 17:22
來源：鳳凰網財經

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國家發改委國土開發與地區研究所所長高國力（圖片來源：鳳凰網財經）

鳳凰網財經訊 10月16日，國土開發與地區研究所所長高國力在沃德財富高峰論壇上表示，由于國務院的主體功能區戰略規劃觸動地方政府利益，現在遭受到來自于地方政府的非常固執、非常強大的挑戰。

高國力表示國務院在去年頒布了“主體功能區發展戰略”這一規劃，應這是一個嶄新的區域發展空間的理念，主體功能區的戰略規劃為規劃開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區，也就是說一個省也好，一個市也好，不是長官說你想發展哪兒就發展哪兒，不是你想發展多快就發展多快，將來要給你定位，根據你的資源承載能力給你戴帽子，如果把你定位為限制開發區域和禁止開發區域，地方政府不能夠大量上項目，不能搞城市建設和開發，銀行也得限制進行資金的投放。

高國力認為這種理念充分符合中國巨大的區域差異的實際情況，應該說對于中國未來的可持續發展非常關鍵，也能夠遏制目前中國村村點火、戶戶冒煙的令人心驚的現狀。

高國力透露現在這一規劃遭受到來自于地方政府的非常固執、非常強大的挑戰。原因就在于中國各地的政府都要創稅，都要上項目，都要招商引資，都要把自己的財政蛋糕做大。

“明明知道自己的資源環境承載能力非常脆弱，但是沒有辦法，只有GDP大了，才能夠出政績，才能有錢建廣場、修馬路，才能讓自己的烏紗帽再換大一點。”高國力坦言。以下為高國力發言實錄：

高國力：各位朋友，各位嘉賓，非常高興參加沃德財富高峰論壇。我的領域跟前面幾位嘉賓略有不同，前面的四位嘉賓都是來自國內財政、金融界的知名的權威人士，應該說剛才做了不同層面、不同角度、風格各不相同的演講，我一直在認真地聽受到了很大的啟發。我的發言正如主持人介紹的，想從區域經濟的板塊談一些現在的現狀，以及“十二五”期間的格局，以及相應政策的走勢。我想這個問題既與今天的主題似乎很遙遠，但是我個人覺得也是密切相關，因為區域經濟的格局直接左右一個地方財富的聚集、信貸的投放和資金的流向。所以我愿意用盡可能短的時間把我的觀點和想法跟各位朋友做交流和探討，也希望互相地啟發、互相地參考。

一、給各位簡要介紹一下中國區域發展和區域規劃的大格局。

大家都知道，中國作為960萬平方公里的世界上最大的發展中國家，我作為供職于國家發改委的政策規劃和政策研究人員，碰到的最大的苦惱就是如何制定一套對各地區能夠相對行之有效的政策。后來發現，發改委這么多年在社會上很多時候遭到大家的指責甚至非議，就是發現我們出臺的很多政策都是一刀切，沒有充分體現區域差異化的特點。這與中國的區域面積遼闊，區域差異巨大是分不開的。中國在“十二五”規劃中明確提出了兩大區域發展戰略，這是影響中國“十二五”甚至是今后更長一段時期的兩大戰略。

第一戰略是區域發展的總體戰略。它的內容包括東部率先、中部崛起、西部開發、東北振興。對于這四大板塊，國務院和國家發改委都分別有相應的政策的配套，也就是說目前中國官方制定區域政策是以這四大區域板塊為基本概念設計的。大家都知道設計區域政策包括金融政策，區域單元越小肯定就越準確，針對性越強，但那需要更多的人力、更多的調研和更多的考察，這個做到。區域政策板塊過大了，就會導致很多政策的有效性、準確性下降。對于這四大板塊中國是什么樣的安排呢？1978年改革開放30年來，中國經濟增長的比率主要集中在東部沿海發達地區，目前中國東部的十個省市承擔了拉動中國經濟增長的主要作用。中國經濟總量是世界第二，我們經常上在國際上要有話語權，靠誰？靠西部肯定不行，靠中部也很難，應該說我們很多方面的話語權就要靠東部沿海的城市、行業、企業，所以我認為東部率先，不光對于拉動全國的率先小康、率先現代化具有重要的支撐作用，更重要的是，我們在未來的國際競爭中要有話語權，在今后一段時期主要還是依靠東部沿海地區。這是第一個板塊。

第二個板塊叫做中部崛起，從2006年國務院出臺中部崛起發展規劃以來，大家都知道，中部的很多省市是處于挖地狀態的，他們開玩笑說，我們中部是不東不西，不是東西，這是自嘲。確確實實，中部的六個省確實在相當一段時間內出現了挖地的效應，人才的外流、資金的外流、產業的外流，導致了中央政府實施了中部崛起的規劃和政策。實際上中部的六省在中國區域經濟中承擔著糧食主產區的功能，中國13億人口吃飯問題，我們要養活這些人，中部是重要的地區。第二大作用是原材料的供給地區，我們很多的原材料都分布在中部地區。在這兩大前提下，中部地區的交通樞紐、物流樞紐增加也承擔著中國經濟發展的重要作用。我們把它叫做貫穿東西，縱橫南北，這是第二大板塊，是中部崛起的。

第三個是東北振興。國務院從2003年出臺了東北振興的規劃，為什么東北振興，大家都是銀行界的朋友，你去東北考察，東北的工業化水平并不落后，甚至超過東部沿海的很多地區，比如說沈陽、長春，很多老工業基地，很多大型的國有企業聚集了一大批的高校、科研院所和人才，但是由于計劃經濟和國有比重的過高導致東北經濟一直是發展非常緩慢，增長方式非常粗放，每次去東北調研、洽談一些事項仍然感覺到東北經濟的傻、大、黑、粗，粗放、浪費，尤其是一些市場觀念和意識，體制機制跟東南沿海地區有非常大的差距，在這種情況下中央啟動了一系列的政策，東北在未來全國的格局中承擔什么樣的功能定位呢？

第一個也是承擔了糧食供應的重要職責，第二，大小興安嶺和長白山都是全國重要的生態屏障，如果那些地方破壞了，整個東北三省的生態保護問題都將面臨嚴重的問題。第三，東北三省聚集了前蘇聯援助我們的大量的工業企業，聚集了一批人才，如何把這些潛在的技術、人才、產業基礎在市場經濟下嫁接、盤活，這也是東北地區的責任。

第四大板塊就是西部開發。從1999年第三代領導集體提出西部大開發以來，西部目前涵蓋了12個省市、自治區，應該說喊了很多年，前十年主要干了兩件事：種草種樹、修路建橋。青藏鐵路建設了，三峽大壩建設了。這兩件事占用了大量的財力、人力，但是它只解決了西部地區基本的生存問題，并沒有解決整個西部地方的發展問題，或者說只強調了西部的保護問題，沒有考慮西部再發展的問題。剛才幾位專家提到要去西部淘金，去西部圈地、圈錢，我個人覺得戰略沒有錯，但是有很多的問題需要建設充分的調研和統籌規劃。

前不久我們專門考察了甘肅省的河西走廊，河西走廊有一個產業非常地振奮人心，我估計是很多國內外投資者非常關注的，我們把它叫做風光產業，一個是風電，以酒泉市為中心，要打造“陸上三峽”，規劃的是1000萬千瓦，現在已經建成了800萬千瓦，現在戈壁灘上已經布滿了風機，非常壯觀，當地的領導很幸福，他們把這個叫做“種樹”，這個產業是非常振奮人心的，非常地有潛力。光電，只有西北這樣的緯度、地勢、地貌才有這么豐厚的光電資源，我們看到了有兩種技術，一種是單晶硅的技術，還有一種是薄膜的技術，兩種技術都在大規模地推廣，其中單晶硅為主，確實裝機也是非常壯觀的。但是這兩種產業只有西部的局部地區才有可能搞起來。第一，有沒有資源？中國東部的江蘇，包括山東也都在論證搞光電、風電，你的資源秉賦是絕對不能跟那些地方相比的，第二你有沒有可利用土地？光電也好、風電也好要占用大量的土地，東部沿海地區的土地已經非常稀缺了，不可能再拿出那么多的土地來種這個光樹，而你到千里戈壁灘上正好，大量的荒灘、荒地正好可以用來發展光電產業。所以很多特色優勢產業僅僅依托當地的自然經濟和發展特色的，去那兒跑馬圈地去投資，我覺得要考慮方方面面的風險。

主體功能區戰略，我也利用這個機會向金融財經界的朋友宣傳一個理念，“十二五”規劃中提出了一個名字叫“主體功能區發展戰略”，國務院在去年也頒布了這么一個規劃，應該說這是一個嶄新的區域發展空間的理念，但是實施起來面臨非常嚴峻的挑戰，主體功能區的戰略規劃為規劃開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區，也就是說一個省也好，一個市也好，不是長官說你想發展哪兒就發展哪兒，不是你想發展多快就發展多快，將來要給你定位，根據你的資源承載能力給你戴帽子，如果把你定位為限制開發區域和禁止開發區域，對不起，你不能夠大量上項目，不能搞城市建設和開發，銀行也得限制進行資金的投放。這種理念充分符合中國巨大的區域差異的實際情況，應該說對于中國未來的可持續發展非常關鍵，也能夠遏制目前中國村村點火、戶戶冒煙的令人心驚的現狀。但是現在遭受到來自于地方政府的非常固執、非常強大的挑戰。原因就在于中國各地的政府都要創稅，都要上項目，都要招商引資，都要把自己的財政蛋糕做大，明明知道自己的資源環境承載能力非常脆弱，但是沒有辦法，只有GDP大了，才能夠出政績，才能有錢建廣場、修馬路，才能讓自己的烏紗帽再換大一點。應該說這種理念非常好、非常對，但是目前遇到了挑戰。

我個人覺得長遠來看這是一個遲早、必須要逆流而上，要大力推行的方針，否則中國的資源環境問題將難以為繼。這是我講的第二點，就是關于“十二五”規劃中涉及到的兩大戰略。

這幾年國家發改委審批了幾十個區域性規劃，大家可能應該都聽說了，應該說社會各界對這個問題也是非常關注，也算是一個熱點問題，比方說前不久剛剛批準的中原經濟區的規劃，再比方說海峽西岸經濟區的規劃、長廣西北部灣的規劃、三角的規劃、天水經濟區的規劃、江蘇沿海的規劃、遼寧沿海的規劃等等等等，區域性規劃審批了非常多，我想對于全社會、對于財政、投資、產業都產生了非常大的影響，應該說這種區域規劃正面地看，對于考慮中國的區域差異，調動地方發展的積極性不可否認，尤其是目前應對金融危機的沖擊確實有它正面的作用。但是幾乎每個省都有一個區域上升到國家層面，成為國家戰略，都是國家戰略就意味著可能沒有國家戰略。每個省的政策可能就會出現重復競爭，最后沒有體現每個省區域差異的實際情況。這些規劃大致分兩大類：一是跨省級行政區的，這些規劃確實需要國務院、中央政府出面來制定、審批和協商。比方說像長三角區域規劃，成渝經濟區的規劃，以及最近正在審批的陜甘寧邊區的經濟規劃、五林山區的經濟規劃，我認為從長遠看，中央政府還需要繼續選擇一些重要的經濟發展區、生態功能區、貧困地區，繼續編輯相應的規劃來進行相應的政策配套，加快發展。

第二類是省內重點區域規劃，這樣的規劃也非常多，包括今天我們所在的山東，有兩個規劃納入了國家的層面，一個就是黃河三角洲的高效生態經濟區規劃，一個是山東的藍色經濟區發展規劃，這兩個都是山東省內的區域規劃，這些規劃應該說對于解決本省重點區域的發展發揮了重點作用。但是這些規劃，我個人覺得今后應該由省級政府進行編制和審定，不應該再去跑路進京，讓國家再出面審定。這是兩類規劃。

這兩大類規劃其實從功能上分，一類是以發展為目的為導向的，像沈陽經濟區、中原經濟區、海峽西岸經濟區，應該說這都是考慮到要集中資金、集中政策、集中項目，重點選擇一個省內的區域做大做強，避免那種“撒胡椒面”的狀況，使很多城市都發展不起來。還有一類這幾年也搞了很多，我把它叫做“保護型”的規劃，比如像鄱陽湖的生態經濟區規劃，比方說山東的黃河三角洲高效生態區的規劃，這些都是以保護為名出臺的規劃，他的目的就是避免粗放的、掠奪式的規劃避免這些地方帶來資源環境的巨大災難。但是很遺憾，很多地方借保護為名，行發展之實，名字叫做“生態保護區規劃”，但是有大量的重化工業項目，導致了現在區域規劃的問題非常突出。

這是我想講的第一大方面，就是從戰略規劃方面向各位做一個簡要的介紹。

二、我本身是山東人，對山東的情況比較熟，這幾年也是做山東經濟政策的調研，山東省目前從宏觀經濟、從區域經濟看有哪幾個問題？

第一，山東省是位于東部沿海的十省市之一，是位于環渤海經濟區的南部，從區域發展的規劃來看屬于東部率先的行列，從這個定位上看，山東省在未來的經濟社會發展中要選中重點領域，要承擔起率先發展的重任。有哪些方面呢？我個人覺得，由于山東是沿海省份，我們擁有青島、煙臺、威海等一批港口城市，所以我想山東要在發展外向型經濟上，不僅要對東北亞，還要對東南亞、歐美等這些國外的經濟體，在探索加工貿易轉型升級，探索利用外資提高質量，探索新的投融資模式上，山東有條件、有義務先行先試。大家知道山東的經濟總量是全國第三，所以山東應該有條件在整個城鄉統籌，在實現城鄉基本公共服務對接，包括城鄉低保、包括社會保障體系等等方面比其他省份(有些地方是有條件的)也要先行先試，這樣就能探索出一些好的路子和模式，對全國的發展發揮作用。

第二，山東在主體功能戰略中屬于優化發展戰略區，山東主體的定位是優化開發區域，在這個定位下，我認為山東今后的發展不應該追求規模、速度、總量，確實到了這個階段了，要擇優而上，在產業項目的選擇上，要確實杜絕或者避免中端，甚至低端，要選擇中端或者高端的。這是成本變化之后對山東區域經濟的要求，也是山東發展到今天必須要走的一條路。另外還要有相應的集約布局，在這方面山東尤其要更加著力地注意，因為山東是一個能源消耗大省，也是全國重化工業的大省，在歷年節能減排的考核中山東都面臨非常大的壓力。在這種情況下，下一步在整個工業園區的發展上，在很多高能耗、高排放企業入園的門檻上山東要大膽地提高門檻。我也關注到山東最近幾年大量的項目跑到了中部和西部，我們去新疆、青海，看到山東人在那兒搞了很多的項目、很多的園區，但是很遺憾地講，很多都是行政命令的、牽線搭橋式的、拉郎配式的產業管理，并沒有真正在市場引導、相互需求、雙贏的前提下進行產業轉移，這樣產業轉移的效果有多大，持續性能有多久我覺得值得深思。

第三，山東被確定為全國三大海洋經濟的試點省，結合山東的藍色經濟區規劃我認為大有文章可做，未來一段時期海洋經濟應該說是拉動國內經濟的一個重要方面，所以山東有毗鄰海洋經濟的先天條件，在這方面有大量的政策、大量的項目、大量的產業需要培育，我認為其中很重要的一方面就是海洋產業的培育和選擇。所有海洋產業除了依托海洋資源的，像捕撈業、海洋油氣資源業之外，更大的是臨海型的產業，以及海洋旅游業，這些下一步都是山東要抓住機遇培養的。在大力培育海洋產業的情況下，千萬注意，現在全國沿海，從北到南，填海造地，帶來了很大的生態隱患，有很多生態專家說，中國沿海的生態岸線該彎的不彎，該直的不直，這種人為改變生態的后果可能是一代兩代人之后才能顯現出來的，我想山東不要步這種后塵，應該適度地把陸海統籌好，要保護海洋的生態環境。

第四，黃三角的高效生態經濟區，主要是依托東營、濱州個城市，我認為下一步還是在保護開發的情況下，要有別于長三角和珠三角，很多專家說黃三角是中國最后一個未開發的三角區，但是它的條件絕不能與長三角相提并論，所以我認為要做出自身的特色和優勢，而不是像珠三角那樣搞高樓大廈，你既搞不起來，也沒有資源環境支撐。

第五，還有一個山東省其他的區域板塊，比方說像濟寧、泰安這些板塊更多地是依托江蘇依托長三角做淮海經濟區的腹地或者是支撐。再比如說山東的德州、菏澤，我認為既要做濟南經濟圈的文章，更要做對接天津地區、北京地區的文章，所以我把除了黃三角、藍色經濟區之外的其他板塊叫做打破行政區，建立真正的經濟區的區域經濟戰略。我覺得這樣整個山東省的區域格局就會充滿活力，山東省的產業布局、相應的資金流向、相應的信貸投放也就不是無序的，也就不是沒有目標的。

時間的關系我簡單談了以上兩個方面的問題，主要還是想從區域單元層面結合山東省的情況做一些個人的介紹，供大家參考。謝謝！