【編者按】胡錦濤總書記在黨的十七大報告中提出了實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求，同時為我國未來五年的發(fā)展指明了方向。引人關(guān)注的是，十七大報告把科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧、改善民生提高到前所未有的高度，亮點迭出。為深入學(xué)習(xí)、領(lǐng)會十七大報告對我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提出的新提法、新要求，本版今日起刊發(fā)國內(nèi)專家、學(xué)者系列筆談。

□財政部科研所 賈康

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中，對深化財稅改革提出了“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”的要求。這一表述是建立在過去中央全會文件中已形成的“建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制”要求的基礎(chǔ)上，但與之相比，具有更明確的要點、更豐富的內(nèi)涵。“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”的要求，不僅對我國財稅體制建設(shè)提出了更高的要求，同時也意味著財稅改革面臨著一些新的發(fā)展機遇。這主要體現(xiàn)在以下三個方面：

合理明確各級政府事權(quán)是合理構(gòu)建分稅分級財政體制的前提

財政是一個“以政控財、以財行政”的分配體系，財政體制作為這一分配體系處理政府與企業(yè)、中央與地方、政府與居民分配關(guān)系的穩(wěn)定性制度安排，是使政府有效行使應(yīng)盡職能、使財政政策有效發(fā)揮應(yīng)有作用的基本框架和依托。

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)管理體制總體模式的財政體制，是以“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”形成的以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制。1994年我國實行的財稅配套改革，使這一分稅分級體制在中央和以省為代表的地方間，初步入軌，構(gòu)成框架，但這個體制還需漸進(jìn)完善，特別是省以下的分稅分級體制仍需在深化改革中進(jìn)行貫徹落實。其中始發(fā)的環(huán)節(jié)，就是需要在中央和地方各級，力求合理而清晰地明確規(guī)定政府的事權(quán)即職責(zé)（及其分工），適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建公共財政的轉(zhuǎn)軌需要。

我們在長期研究中形成的認(rèn)識是：我國事權(quán)劃分的關(guān)鍵所在，一是合理劃分投資權(quán)。中央政府在有限介入為數(shù)不多的大型、長周期、跨地區(qū)重點建設(shè)項目（如寶鋼、三峽、京九等）的同時，地方政府應(yīng)從一般競爭性生產(chǎn)建設(shè)項目的投資領(lǐng)域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務(wù)設(shè)施的領(lǐng)域內(nèi)，從而理清多年來中央、地方投資權(quán)上的糾葛，進(jìn)而由粗到細(xì)形成各級政府間的事權(quán)分工明細(xì)單。二是以“省直管縣”、“鄉(xiāng)財縣管”等改革推行財政層級的“扁平化”，進(jìn)而拉動“減少行政層級”的綜合配套改革，有效降低行政成本和促使扁平化后的各級政府在事權(quán)合理化、清晰化方面取得實質(zhì)性的突破和進(jìn)展。總之，十七大報告重申“與事權(quán)相匹配”這一深化財稅改革的要點，是在源頭上強調(diào)了政府職能邊界“既不越位、也不缺位”的基本要求和掌握財稅改革問題的始發(fā)環(huán)節(jié)。

財力與事權(quán)相匹配是合理構(gòu)建分稅分級財政體制的實質(zhì)

各級政府為履行好其事權(quán)，必須解決所需的財力后盾（財力來源）問題和財力使用的效率問題。前一個問題更基本、更直觀，后一個問題則是“有財力”后“運用財力”而派生的問題，當(dāng)然也很重要，但畢竟是屬于第二位的問題。簡要地表述，可以說使各級政府財力與其事權(quán)相匹配，才能使各級政府都能提供本層級上應(yīng)提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，履行好政府“取之于民，用之于民”的財政分配責(zé)任和公共職能，這是在市場經(jīng)濟(jì)條件下合理構(gòu)建分稅分級財政體制所追求的實質(zhì)性內(nèi)容。

在這方面我國目前現(xiàn)象形態(tài)上存在的突出問題，一是欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍感到財力嚴(yán)重不足，二是基層（縣級以下）在許多地方（尤其是中西部）存在財政困難，三是與前兩者密切相關(guān)、在中央未賦予地方舉債權(quán)的情況下，地方各級變相舉借債務(wù)的規(guī)模不小、問題不少。解決與這些現(xiàn)象相關(guān)的制度建設(shè)問題，則是實現(xiàn)“財力與事權(quán)相匹配”目標(biāo)的關(guān)鍵。十七大報告鮮明地把與事權(quán)的匹配集中表述于“財力”的匹配，正是強調(diào)了這一實質(zhì)內(nèi)容，并將有力推動相關(guān)制度建設(shè)。

財稅改革相關(guān)制度建設(shè)的三大要點

以財力與事權(quán)相匹配的相關(guān)制度建設(shè)的要點，主要包括合理的財權(quán)（稅基）配置和科學(xué)、有力的轉(zhuǎn)移支付制度以及適當(dāng)探索地方政府公債制度。

要使財力與事權(quán)匹配，首先要在制度安排層面解決好的一個重要問題，是分稅制中的財權(quán)配置（稅基配置）問題。我國復(fù)合稅制中的20多個稅種，哪些應(yīng)歸中央，哪些應(yīng)給省，哪些應(yīng)放在市、縣，哪些在一定歷史時期內(nèi)應(yīng)處理為共享稅和如何處理，以及地方必要的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)、收費權(quán)（以及遠(yuǎn)期看某些地方性小稅種的設(shè)稅權(quán)），都屬于這個層次的問題。

總體上看，中央政府為履行宏觀調(diào)控職能，應(yīng)當(dāng)掌握有利于維護(hù)統(tǒng)一市場正常高效運行、流動性強、不宜分隔、具有宏觀經(jīng)濟(jì)反周期“穩(wěn)定器”功能的稅種（如個人所得稅）以及有利于貫徹產(chǎn)業(yè)政策的稅種（消費稅等）；地方政府為履行提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和優(yōu)化轄區(qū)投資環(huán)境的職能，應(yīng)當(dāng)掌握流動性弱、具有信息優(yōu)勢和征管優(yōu)勢、并能和自身職能形成良性循環(huán)的稅種（不動產(chǎn)稅等）。所以，決不應(yīng)認(rèn)為財權(quán)的合理配置不重要，似乎可以跳過財權(quán)配置直接尋求“事權(quán)與財力的一致”，因為財權(quán)（廣義稅基）的配置，是配合各級政府事權(quán)方面在統(tǒng)一市場中的合理分工、進(jìn)而總體形成政府體系與市場之間合理分工，使政府能夠穩(wěn)定、規(guī)范地進(jìn)行“以政控財、以財行政”的重要制度安排，是不可回避和不可忽視的。

當(dāng)然，即使較好地做到了事權(quán)與財權(quán)的呼應(yīng)和匹配，也決不等于做到了“財力與事權(quán)”的匹配。因為同樣的稅基，在發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的豐裕程度很可能大不相同，體制設(shè)計中，必須在盡可能合理配置財權(quán)之后，再配之以合理、有力的自上而下的轉(zhuǎn)移支付，以求近似地達(dá)到使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府，其財力也能與事權(quán)大體相一致的結(jié)果。因此，轉(zhuǎn)移支付制度的改進(jìn)，便成為第二項重大的制度建設(shè)問題。這一制度建設(shè)還包含很多技術(shù)性的具體內(nèi)容，如“因素法”的完善、一般性轉(zhuǎn)移支付比重的擴(kuò)大、省以下轉(zhuǎn)移支付制度、“橫向”轉(zhuǎn)移支付制度等。

再有，從分稅分級體制長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，還應(yīng)探索在控制、消化地方政府已有債務(wù)的前提下，如何結(jié)合《預(yù)算法》的修改，適當(dāng)發(fā)展規(guī)范的地方政府市政債等地方公債，這也是使我國地方政府財力與其事權(quán)相匹配的一個有必要作出試驗的制度創(chuàng)新。

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