建議完善食品監管體制 統一標準規范抽檢程序

關于完善食品監管體制、統一食品安全標準、規范食品抽檢程序的建議

杭州娃哈哈集團有限公司董事長兼總經理 宗慶后

《食品安全法》自2009年6月1日實施以來，在保障我國食品安全、保障消費者健康和生命安全等方面，發揮了較大的作用。但我們也必須清醒地認識到，食品安全問題依然是擺在公眾特別是政府監管部門面前的一道難題，長期以來在食品安全監管方面所形成的食品監管體制不順、食品安全標準不一、亂檢查、亂收費等問題，并未因為《食品安全法》的實施而得到徹底的扭轉。為此，建議從理順食品安全監管體制、加快食品安全標準統一化、規范食品抽查和檢驗程序等方面，進一步完善我國食品安全監管工作。

一、當前食品安全監管方面存在的一些問題

1、食品監管體制依未理順

在《食品安全法》實施之前，食品安全監管是由農業、衛生、食藥、質檢、工商、商務、海關等多個部門分別依據不同的法律法規進行各自獨立的分段監管。盡管《食品安全法》在理順監管體制方面作了一些努力和嘗試，如設立食品安全委員會、明確衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責等，但并未從根本上改變分段管理、多頭管理所帶來的一些弊病。從當前食品安全監管的實踐來看，分段監管模式確實會面臨一些問題：一方面，由于《食品安全法》以及其他相關的法律法規在食品安全監管的機構設置、職責劃分等方面存在諸多交叉、重疊之處，導致各部門交叉管理現象較多，有時還會出現各部門都無法顧及的“真空”地帶；另一方面，分段監管還會面臨“協調難”問題，由于依法承擔某一段食品安全監管工作的各個職能部門目前基本各自獨立、各管各段，如果協調機制不能充分發揮作用，就會出現遇到好事都想管、遇到問題都想推、結果成了沒人管的局面。前年出現的“三聚氰胺奶粉事件”和近期的“問題奶粉未銷毀事件”恰恰突顯了這種多頭監管體制下的弊端和問題。另外，分段管理也不利于行政管理體制的簡減和高效，甚至反而會增加行政成本。

2、食品安全標準的統一化進度緩慢

食品安全標準是食品安全監管執法的基礎，盡管《食品安全法》已經明確要制訂統一的食品安全標準，并且規定不得制訂其他的食品強制性標準，但該法頒布接近一年、實施也已半年多，食品安全標準的統一化進程卻十分緩慢。究其原因，主要是由于原有食品安全監管體制下幾乎每個監管職能機構都有權制訂國家或是行業標準，沒有真正做到行家立法，導致標準制訂泛濫，往往會出現就同一監管事項不同機構或部門重復制訂標準，甚至還有標準打架的現象，這必然導致衛生部門在整合現行各類有關食品安全、質量、衛生等國家標準或其他行業標準時需要與原有制訂機構進行溝通、協調，工作量十分巨大，同時在缺乏必要的人員配置和財力支持的情況下，也必然影響到統一的食品安全標準的頒布和實施進程。而當前統一的食品安全標準遲遲未能出臺，也導致了因《食品安全法》與現行標準不統一而產生的執法沖突現象較為嚴重，如一些監管機構依據《食品安全法》對符合現行國家標準的一些食品進行查處，而食品生產和經營企業面臨無所適從的局面。

3、食品安全監督執法特別是食品抽查、檢測程序、信息發布不規范

食品監督抽查、檢測和信息發布，不僅專業性、技術性很強，而且對食品經營者和社會公眾均影響較大，無論分段管理還是統一監管，都應當有統一的檢測標準、檢測程序和信息發布渠道。雖然《食品安全法》規定由衛生部門制訂統一的食品安全標準以及對食品檢驗機構的資質認定和檢驗規范，但在衛生部門制訂統一的標準、規范之前，原從事食品檢測的機構仍可繼續從事檢測活動，而目前實際上對其食品檢測能力缺乏統一的監管，其檢測水平參差不齊，甚至采用的檢測標準也不一，導致食品抽查、檢測程序和檢測結果“混亂”的現象較為嚴重。再加上目前食品安全信息的發布并不規范，某些監管部門根據檢測結果亂發布食品安全信息的現象時有發生，反而引起了公眾對食品安全不必要的恐慌。去年多個飲料企業“砷超標”事件正是食品檢測機構缺乏統一監管、統一標準和不規范執法產生的結果。另外，盡管《食品安全法》規定執法檢驗不得收取檢驗費和其他任何費用，但一些地方執法部門為了自己的利益甚至額外“創收”，仍然假借“委托檢驗”等多種名目收取檢驗費用，一些食品生產和經營者不勝其擾，并直接導致其經營成本增加。

二、關于完善食品監管體制、統一食品安全標準、完善食品監督抽查檢驗程序的建議

1、建議下大決心，逐步建立起統一、集中的監管體制，從根本上消除現有食品安全多頭監管體制下的頑疾。建議學習和參照國外食品安全監管集中化的行政管理模式，將食品安全監管的主要職能集中于一個綜合管理機構，依托現有的衛生監管部門或者新設一個獨立的食品安全監管部門，整合現有各相關職能部門的職責和相應的人員編制，總攬食品安全監管職能，這樣不僅可以健全和完善食品安全監管機構，而且可以避免因部門間協調而產生利益沖突、成本升高而效率降低的弊端。

2、建議盡快制訂統一的食品安全標準。要加大對衛生部門整合和制訂食品安全標準的投入，特別是從人力、財力等各方面予以支持，盡快廢除原有的一些不合理、重復制訂的國家或者行業標準，將食品安全標準與現行的《食品安全法》予以統一，使得企業能夠有法可依，避免其無所適從、左右為難的局面。

3、建議進一步完善食品監督的抽查檢驗程序。建議制訂各個執法部門統一的食品監督抽檢程序，明確食品檢測應委托統一的食品檢測機構，執行統一的食品安全檢測標準，并明確衛生部門為統一的食品安全信息發布機構，改變當前地方執法機構隨意發布食品安全信息的狀況，確保公眾得到權威的食品安全信息。同時建議盡快根據《食品安全法》制訂統一的食品檢測機構的認證和監管規范，由衛生部門對所有的食品檢測機構的資質條件、檢測能力進行專業的評估和監管，確保檢測機構的規范性和合法性。另外，應確保執法機關充足的檢測經費，嚴禁其借檢測亂收費。

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