城鄉同比例選舉：人大代表組成結構將變

2012年03月09日 03:35
來源：21世紀經濟報道

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中國最高權力機構的組成結構在發生一些重要的變化。

3月8日上午9時，第十一屆全國人民代表大會第五次會議在人民大會堂舉行第二次全體會議，聽取關于第十二屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定草案的說明。

根據草案要求，城鄉按相同比例選舉人大代表，以及保證各地區、各民族、各方面都有適當數量代表進行分配。

在直接選舉實行1：1以后，帶來最直接變化就是，農村的選區會增加，城市的選區會減少，這就意味著農村地區選出的代表就會適當地增加。

這一草案的另一個引人注目之處，是削減下一屆全國人大代表中黨政領導干部代表所占的比例，使其比本屆有所降低。

農民代表能增加多少？

據全國人大常委會副委員長兼秘書長李建國在大會發言時介紹，在不超過3000人的全國人大代表名額中，按照人口數分配的代表名額為2000名。實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，即每一全國人大代表代表相同的城鄉人口數。

法律界人士表示，實行城鄉相同人口選舉人大代表以后，對廣大農村的政治權利顯然是加強了，代表結構也會產生一定的變化。

上一次修訂人大代表選舉的城鄉人口比例是1995年。其時，我國城鎮人口比例上升到近30%，修訂后的選舉法將人大代表選舉的城鄉人口比例從原來的8:1過渡為全國、省級、縣級統一的4：1，即農村每一名人大代表所代表的人口數是城市代表的4倍。

15年過去，2011年，我國城鎮人口比例首次超過50%。“城鎮人口越來越多，城市選票就越多，加劇了農村與城市選舉的失衡。新的修訂勢在必行。”一位法律界人士向記者解釋說。

“城鎮化進程過半是客觀因素，同時隨著教育事業的發展，農村人口的素質也在提升，更重要的是多年來民眾對民主權利越來越重視，一人一票是基本的平等。新的修訂是按照平等原則選舉，可以說基本符合憲法精神。”北京大學憲法與行政法研究中心常務副主任張千帆向本報記者表示。

因為實行城鄉按相同比例選舉人大代表以后，在代表名額的分配上有一定的變動。過去城市人口比較多的省份的代表名額會下降一點，過去農村人口比較多的省份的代表要相應地增加。

目前我國縣以下人大代表實行直選，由選民直接投票選舉產生鄉和縣一級人大代表。村莊也普遍實行基層民主直選。法律界人士普遍認為，城鄉按相同比例選舉人大代表，可望使來自農村基層的代表有較多的增加。

不過，張千帆持謹慎樂觀態度。他認為，目前的城鄉1:1直選只是解決了最基層的同票同權，對于間接選舉的縣級以上人大代表結構，不會有明顯的直接影響。

“城鄉同比例選舉固然是一個很大的進步，這樣進入全國人大的代表對于那些農業人口占多數的省是有利的，但是并不能保證，這些省的代表就一定能夠很好地代表農民的利益。”張千帆說。

在他看來，目前我國的各級人大，鄉和縣一級是直接選舉，縣級以上實行間接選舉，即由下一級人大選舉上一級人大代表，這個制度不容易保證真正的每張選票都有同樣的價值。能保證的只是每個省嚴格按照人口來劃分人大代表的比例。比如山東、河南這些農業比重比較大的省份，應該是比以往有更多的代表”，但這些代表能否代表那些地方的農民的利益呢？那還不好說，間接選舉產生人大代表的體制目前還不容易改變。”

此外，跨地域流動較大的農民工如何保證參選，也是個需要研究的問題。

官員代表比例如何“瘦身”？

與來自農村基層的代表可望增加相對應，由于黨政官員更多來自城市，城鄉按相同人口比例選舉人大代表后，也有利于降低人大代表中黨政官員比例。

這也符合此次調整的初衷。8日審議的決定草案規定：“第十二屆全國人民代表大會代表中，基層代表特別是一線工人、農民和專業技術人員代表的比例要比上屆有所上升，農民工代表人數要比上屆有較大幅度增加，黨政領導干部代表的比例要比上屆有所降低。連任的代表應占一定比例。”

“一直以來人大代表官員化現象比較嚴重。以前有統計70%人大代表是官員，現在具體比例不清楚，但官員比例過大是肯定的。”張千帆說。

按照《南方周末》的統計，截至2012年2月29日，第十一屆全國人大代表實有2978人，其中官員、公務員代表2491人，民企員工代表16人，農民代表13人。

張千帆認為，為進一步優化代表結構，保證全國人大代表的廣泛性，應該立法明確限制官員在各級人大代表中的比例，“比如，選舉法可以明確限制官員代表比例不超過一半”。

城鄉同比例人口選舉人大代表，還帶來如各地劃分選區、劃分名額等一系列技術問題。

我國不同的省份人口差異比較大，有的省份有八九千萬人，有的省則只有一兩千萬。如果單純地以人口數來分配代表名額，可能會使不同的省份代表名額懸殊太大。

因此，實行城鄉相同人口選舉人大代表，仍然要注重地區平等、民族平等，在分配具體代表的時候，各省、自治區、直轄市不論人口多少，還有一個相同的地區基本名額數。

本次的決定草案為此規定：“省、自治區、直轄市各分配相同的地區基本名額數為8名”，總計248名。據介紹，有了這個基數，就能夠保證每個行政區域可以產生一定數量的代表。

“西部省份的代表數量不會顯著減少，但是北京、上海這些大城市，包括比較發達的省區，他們的代表人數應該有所減少，因為城市人口比例比較高。”張千帆表示。

婦女代表比例上升

3月8日是三八國際婦女節。不無巧合的是，在這天審議的決定草案規定：“第十二屆全國人民代表大會代表中，婦女代表的比例應當高于上屆。”

這將可望明顯改善第十二屆全國人大代表的性別結構。

據中國社會科學院政治學研究所治制度研究室主任史衛民此前統計，各級人大代表中婦女代表的比例，全國人大最高比例為1997-1998年的21.89%，省級人大最高平均比例為2002-2003年的22.81%，市級人大最高平均比例為1992-1993年的22.38%，縣級人大最高平均比例為1997-1998年的22.99%，鄉級人大最高平均比例為2001-2002年的22.51%，并且各地的比例差距較大。

全國婦聯婦女研究所做的《2010年國際婦女參政主要狀況》顯示，1997年至2011年間，中國女性在人民代表大會中的比例，與其他國家女性在議會中的位置相比，從世界第16位跌至第55位。

女性在人大代表中比例偏低與人大代表中官員比例過高有一定關聯，因為我國女性官員比例偏低、多任副職，也有著一定關系。

以女性在中國省級正職中的比例為例，1982年以來，先后有顧秀蓮、烏云其木格、宋秀巖、李斌四位女性當選省級政府最高行政長官，也就是說，從1982年以來，中國女性在省級地方最高行政長官中維持近3%的水平。

來自中組部的數據顯示，2009年，正職女干部在同級正職干部中的比例分別為：省部級以上7.3%、地市級10.4%、縣處級14.8%。此前，2000年的數據，省、地、縣、鄉四級領導班子中，正職女干部分別占1.7%、6.15%、7.05%、3.4%。

史衛民認為，為改變婦女代表比例偏低的狀況，可以將選舉法第六條第一款的規定作修改，以立法形式明確規定一個婦女代表的比例。

至于具體的比例，史衛民曾設想，比較合適的比例應為20%。但考慮到不少地方仍存在婦女代表比例低于20%甚至低于15%的現象，亦不能將20%作為底線，底線應該是15%。

“確定15%的底線，有利于消除婦女代表比例過低的現象，而只有在婦女代表比例普遍高于20%的情況下，才能進一步確定更高的比例標準。”史衛民表示。

[責任編輯：yangm] 標簽：宋秀巖 組成結構 代表名額 

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