汪玉凱：政府改革是割自己手上的肉 會有痛苦

2013年03月10日 20:10
來源：北京晚報

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向市場放權 向社會放權

對話中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱

十二屆全國人大一次會議從今天開始對國務院機構改革和職能轉變進行深入探討。作為改革開放以來的第七次大規模政府機構改革，此次調整備受矚目。如何看待之前改革的經驗與教訓？深化行政體制改革將沿怎樣的思路繼續推進？本報對話了中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱。

上次改革提供了三個方面的經驗

記者：為什么要深化國務院機構改革和職能轉變？

汪玉凱：我們的政府架構過去受蘇聯計劃經濟影響，基本思路就是“條條專政，部門管理”。有一個事兒，就要設一個部委，所以導致部門林立。比如建國后機械工業部曾經同時設過九個部，沒法叫名字就排號，一機部、二機部、三機部……管常規機械的、管武器的、管導彈的……1982年最早改革之前，國務院設了100個部委，數量非常大。

這么多的部門在管理過程中，免不了發生職能交叉和重疊，尤其市場化以后受利益驅動，更使問題變得非常復雜。一項決策出臺極慢，每個部門都要在上面“簽字畫押”，一看這個決策對我的部門不利，就據理力爭堅決抵制。最后的結果可能是“我讓你一馬，你讓我一馬”，各個部門的利益被保護了，但國家的利益受損了，行政效率降低了。

深化行政體制改革，在政府部門設置中，將那些職能相近、業務范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。使決策、執行、監管相對分離，其優勢是顯而易見的——減少部門機構數量，大大降低行政管理成本；避免政府職能交叉、重疊引發的政出多門、多頭管理；防止部門之間溝通難、協調難。

記者：如何評價過去五年的改革成效與經驗？

汪玉凱：2008年首先在國務院推出5個大部：工業與信息化部、住房與城鄉建設部、交通運輸部等，一年時間基本就完成了組織形態上的整合。從2009年開始，在地方推進機構改革，多數都是按照五個大部進行相應的“對口”。

就國務院來講，五個大部從形態上整合了，但也還有一些問題。例如交通運輸部，整合了國家郵政局、國家民航總局，鐵道部沒進來。但還是有三條經驗值得總結：通過這次機構改革的實施，整合了政府的權力和職能，理順了政府內部一些重要關系；通過改革，減少了政出多門、多頭管理；建立起了一些比較明確的政府職能體系。

記者：也有地方出現了具有獨創性的舉措。

汪玉凱：杭州富陽市的機構改革，我認為完全是他們獨創的，總體思路是“神變形不變”。在傳統的政府機構上面，把各部門中的相同相近職能梳理出來，設立了15個“半虛化”的專委會。副市長兼專委會主任，相關局的局長是專委會成員，沒有增加編制。運行機制完全變了，但政府機構一個都沒撤銷。

廣東佛山的順德區，原來黨政41個機構，2009年改革中撤并成16個，黨委6個，政府10個。我概括的三句話是：黨政統籌的組織架構——黨委6個部門沒有一個是獨立存在的，都和政府業務相近的部門整合到一起。兩個牌子，甚至三個牌子一套人馬。決策、執行、監督相互制約的權力結構——決策上移，強調科學民主；執行下移，強調效率；監督外移，強調獨立。形成黨政高效一體的運轉機制，大大減少部門之間扯皮、推諉，降低行政成本。順德的改革當時被視作“石破天驚”。

改革是割自己手上的肉，會有痛苦

記者：從實際情況來看，改革的著力點主要體現在哪？

汪玉凱：究竟如何能體現決策、執行、監督相互協調、相互制約的改革思路？是在政府職能上就有這種分工呢，還是在一個大部的內部設計上強化呢？這個思路的設計首先需要清晰。此外，我國的政府架構和聯邦制國家有很大差別，整體來說是“上面大，下面小”。中央政府的架構完善，到了縣之后，機構設置總共就十幾個，肯定是要相對綜合的，不可能上下完全“對口”。但對于上面來說，都希望下面有對應的機構，有自己的“腿”，這樣好指揮，下去也方便。如何解決不同層級上的政府架構、職能銜接，是個很大難題。

上面所有的機構都在，下面改了之后每個領導要應對七八個部門，天天連開會都忙不過來。所以說中國的機構改革如果沒有上下聯動，是非常困難的。

改革的核心在于“簡政放權”，削減政府權力，剝奪部門利益，進行業務流程的重構、再造，減少中間環節、層次，建立與外部的協同、妥協機制。現在最大的問題是，部門之間的協調機制往往帶有剛性，誰也不愿意妥協。比如對食品藥品的監管，過去叫“九龍治水”，農業部管、工商管、衛生部管，十多個部門都有管理職責。但出了問題以后，沒有人負責，“板子”不知道往哪打。2008年確立了食品藥品出了問題，衛生部要作為牽頭單位，出面來協調，這就建立了一個食品藥品的協調機制。

記者：改革涉及的人員怎么辦，若不精簡怎么降低行政成本？

汪玉凱：政府改革是自身舉起刀割自己手上的肉，會非常痛苦。人員的去留涉及國務院的整體安置，是比較敏感的問題，這確實很難。順德改革之后原來的十幾個局長都當不成局長了，都得當副手。原來副局長都當不成副局長了，局里就設了“局務委員”，參與局里的決策，享受副局長待遇。8個單位合到一起之后，都向高的看齊，順德的經濟很發達，他們用錢來“買改革”，用經濟來化解改革中的阻力，也收到很多成效。此外，改革的重點在于合并職能、整合機構、優化結構，并不是單純的撤銷、精簡人員，要通過減少政府自身的不必要消費甚至浪費來降低行政成本。

政府不能替企業沖到市場第一線

記者：未來深化行政體制改革要秉承怎樣的思路和原則？

汪玉凱：首先必須注重政府管理理念的創新，否則很難跳出傳統窠臼。政府不是財富創造的主體，而是營造環境的主體，政府不能替代企業去招商引資、沖到市場第一線，政府權力要受到嚴格的法律約束。其次，政府規模應與職能相一致，不是越小越好。再有，機構改革要以建設服務型政府為目標，以轉變政府職能為重點。

應該堅持三個原則：合并——對職能相近、管理分散的機構進行合并；調整——對職責交叉重復，相互扯皮，長期難以協調解決的機構進行調整；分散——對職能范圍過寬、權力過分集中的機構進行適當的分散。逐步建成科學合理、順暢高效的大部門行政機構體系。

記者：按這個原則來衡量，我國深化行政體制改革未來的空間如何？

汪玉凱：盡管我國人口數量是非常大的，我覺得可以比國外多一些部委，但依然有比較大的改革空間。

對機構改革本身要進行充分論證，注重改革的配套，同時考慮到事業單位的改革。中央改革以后，應對地方改革提出比較明確的要求，大體上要有時間表和思路框架，不能要求下面必須設置和它對口的機構，這樣地方才有比較大的探索空間。

親歷

摘掉帽子

換來效益

第二機械工業部、核工業部、中國核工業總公司……工作30多年，武紹棠(化名)的單位換過三個頭銜。

1961年，大學畢業的武紹棠進入第二機械工業部，彼時的“第二機械工業部”也是剛剛掛上新牌——1958年，原第一機械工業部、第二機械工業部和電機制造工業部合并為第一機械工業部，第三機械工業部于是改名第二機械工業部。

“一機部負責民用機械，我們二機部是核工業，三機部是航空……”熟悉那個年代的武紹棠，至今仍能一一記住這些名字的真實意義，從第一機械工業部到第八機械工業部，用現在的眼光看起來，這樣的設置雖然過于繁復，卻是那個時代的印記。

“第一次變化是發生在改革開放以后，二機部改叫核工業部，下屬的一些研究院所也有些歸到了中科院等科研單位。”彼時的核工業部已有諸多民用研究。

此后的發展，武紹棠感覺到單位機構越來越臃腫，領導越來越多，干活的人卻沒見多出多少：“一開始工作是內行領導內行，決策過程很快，任務就能上馬。可是‘帽子’越來越大后，什么事都要討論再討論，研究再研究，經常都要開會。”

1988年，核工業部再次迎來改革，核工業部被撤銷，其原有職能劃入新建的能源部，同時組建了中國核工業總公司(現稱中國核工業集團公司)，武紹棠又成為中國核工業總公司的員工。

“基本是一個項目對應一個分公司，‘帽子’摘掉了，企業要有效益才行，管理上也更加嚴格了。”改制后的核工業總公司，開始投入核電站建設等大規模建設，項目越來越多，企業規模也越來越大：“集團的項目很多，效益也非常好。我們年輕時在外地工作，一天補助3毛錢，現在的人出差都是飛來飛去，已經沒法比了。”

軌跡

國務院

歷次機構改革

(1982年以來)

1982年——

歷時三年，是新中國成立以來規模較大、目的性較強的一次建設和完善行政體制的努力。國務院部門數由100減至61，人員編制由5.1萬人減至3萬人。

1988年——

國務院在調整和減少工業專業經濟管理部門方面取得了進展，部委由原有的45個減為41個，直屬機構從22個減為19個，非常設機構從75個減到44個。機構改革后的國務院人員編制比原來減少了9700多人。

1993年——

國務院組成部門設置41個，加上直屬機構、辦事機構18個，共59個，比原有的86個減少27個，人員減少20%。改革的一個重大舉措是，實行了中紀委機關和監察部合署辦公，進一步理順了紀檢檢查與行政監察的關系。

1998年——

國務院不再保留的有15個部、委，新組建的有4個部、委。更名的有3個部、委。改革后除國務院辦公廳外，國務院組成部門由原有的40個減少到29個。

2003年——

這次改革重大的歷史進步，在于抓住當時社會經濟發展階段的突出問題，進一步轉變政府職能。比如，建立國資委，深化國有資產管理體制改革；建立銀監會，建立監管體制；組建商務部，推進流通體制改革；組建國家食品藥品監督管理局，調整國家安全生產監督管理局為國務院直屬機構，加強食品藥品安全與安全生產監管。

2008年——

裁撤部門有建設部、交通部、信息產業部、人事部、勞動保障部、國防科工委。組建部門有住房和城鄉建設部、交通運輸部、工業和信息化部、人力資源和社會保障部、環境保護部。除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置27個，較之前減少1個。

(數據資料來源：新華網、人民網[微博](40.00,-0.77,-1.89%))

主筆：魏婧 吳楠

[責任編輯：jupeng] 標簽：改革 國務院 機構 部門 

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