李保民：打破壟斷需引進機構(gòu)投資者

2013年03月10日 23:12
來源：21世紀經(jīng)濟報道 作者：鄧瑤

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本報記者 鄧瑤 北京報道

在改革發(fā)展的進程中，國企改革一直在不同的聲音中前行；它曾有過在探索中付出的沉重代價，也有過明確目標和路徑后取得的快速發(fā)展。

正如國資委研究中心主任李保民博士所言，在改革中走到今天的國有企業(yè)，已是不可否認的客觀存在，無論對它肯定還是否定，都必須要承認這樣的現(xiàn)實。

國企的存在要求改革的主導(dǎo)者必須給出相應(yīng)的解釋，要對國企改革發(fā)展中面臨的問題做出相應(yīng)的回答，更重要的是，要對國企改革發(fā)展的未來做出明確判斷。

李保民長期在國有企業(yè)和政府財經(jīng)部門工作，專注于企業(yè)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)權(quán)交易、改制重組、財稅改革等經(jīng)濟體制改革與發(fā)展方面的研究，在日常工作中分管國有企業(yè)改革和國有資產(chǎn)監(jiān)管與營運。

開啟新國企篇章

《21世紀》：國資委成立十年以來，在做大做強國企上成績顯著，同時也面臨多方質(zhì)疑，你認為怎么評價這十年的國企改革國有企業(yè)是否存在壟斷？

李保民：改革開放以來，波瀾壯闊的國有企業(yè)改革總體上可以分成三個步驟：第一步是從國營工廠到國營企業(yè)的改革，時間是1978年底至1984年10月；第二步是從國營企業(yè)到國有企業(yè)的改革，時間是1984年10月至1993年11月；第三步是從國有企業(yè)到國家出資企業(yè)的改革，時間是1993年11月至2003年10月。

在此之后至今的10年，則是國有企業(yè)發(fā)生變化最大的時期，也是改革發(fā)展最快的階段。國企改革不僅取得了舉世矚目的成就，更重要的是走出了一條中國特色的國企改革之路。

建立“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，國家與國有企業(yè)之間的關(guān)系開始向以產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)的委托代理關(guān)系轉(zhuǎn)變。從“減員增效，下崗分流”到“做強做優(yōu)，世界一流”，國有企業(yè)改革發(fā)展的核心目標發(fā)生巨大變化。從結(jié)構(gòu)單一、一股獨大到產(chǎn)權(quán)多元、共生多贏，國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整呈現(xiàn)包容性成長。

按照“有進有退、有所為有所不為”原則，大力推進國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，國有企業(yè)“小散亂”的格局根本改觀，國有資本逐步向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中。

《21世紀》：國資委成立以來，主要做了哪些工作？

李保民：概括來講，以2003年國資委成立為標志，我國開始建立新國有資產(chǎn)監(jiān)管新體制，第一次在政府機構(gòu)設(shè)置上實現(xiàn)了公共管理職能和出資人職能的分離，基本解決了經(jīng)營性國有資產(chǎn)多頭管理和出資人不到位等體制性問題，努力做到權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)相統(tǒng)一，開創(chuàng)了國有企業(yè)出資人制度的新篇章。

各級國資監(jiān)管機構(gòu)依法履行出資人職責(zé)，建立和完善業(yè)績考核、加強重大責(zé)任追究等機制，使國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任得到層層落實；加強收入分配調(diào)控，突出強調(diào)“業(yè)績升、薪酬升，業(yè)績降、薪酬降”的基本原則，強化了激勵約束；加強產(chǎn)權(quán)監(jiān)督，形成覆蓋全國的國有產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)控平臺，從制度上遏制了國有資產(chǎn)的流失；強化境外資產(chǎn)監(jiān)督，基本形成了企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的監(jiān)督體系。同時，充分尊重企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，以企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)為核心的國資監(jiān)管體制的建立和完善，促進了國有企業(yè)成為真正的法人實體和市場競爭主體的新國企。

一直在破除壟斷

《21世紀》：這十年來，中國的國有企業(yè)在世界范圍內(nèi)異軍突起，但也面臨壟斷的質(zhì)疑，新國企是否存在壟斷？

李保民：國有企業(yè)的確面臨很多壟斷質(zhì)疑。但是，我們判斷國企是否存在壟斷的標準，一是是否存在著對供應(yīng)商、購買者的價格歧視，二是是否存在著市場準入障礙。

目前，關(guān)于國有企業(yè)壟斷問題的焦點則在市場準入方面，即批評國有企業(yè)實行壟斷經(jīng)營，阻礙非國有企業(yè)的市場準入。這方面的問題確實是存在的。但國有企業(yè)的情況不一，應(yīng)針對不同企業(yè)的實際進行分析判斷才有實際意義。

以電網(wǎng)企業(yè)為例，國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司應(yīng)是典型的自然壟斷企業(yè)。但是，兩家電網(wǎng)公司在經(jīng)營管理供電網(wǎng)的同時，還在參與電力市場的交易，即向發(fā)電企業(yè)購買電力，再賣給用戶，從而形成了對發(fā)電企業(yè)、電力用戶的雙邊交易壟斷。這樣的壟斷顯然不是自然壟斷，應(yīng)該消除，它們是電力體制市場化改革不到位的結(jié)果。隨著電力體制改革的推進，電網(wǎng)企業(yè)則會退出電力市場的交易，只負責(zé)電力由發(fā)電企業(yè)到用戶的輸送業(yè)務(wù)，從而成為自然壟斷企業(yè)。顯然，對這樣的自然壟斷不能進行反壟斷，因此，這里也就不存在壟斷的問題。

在其他競爭性領(lǐng)域，雖然已經(jīng)形成一些世界級大企業(yè)，但它們并不具有市場支配力。因此，同樣對這些大企業(yè)并不存在反壟斷的問題。相應(yīng)地，這些國有企業(yè)也就不存在壟斷的問題。

《21世紀》：回望這十年，國資委所做的一切工作就是讓企業(yè)回歸市場的屬性，你認為接下來如何對自然壟斷企業(yè)進行進一步改革？

李保民：實際上，破除壟斷一直是我們的一個改革主線之一，從來沒有停止過。

總體來講，國有企業(yè)改革方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。從開始的試點到普遍實施，至今有近20年的歷程。實踐證明，國有企業(yè)在市場經(jīng)濟中要發(fā)展壯大，建立以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)和主要內(nèi)容的現(xiàn)代企業(yè)制度是正確的選擇。未來的改革，仍然是繼續(xù)堅持建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本方向。

國有企業(yè)要真正地建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，在產(chǎn)權(quán)形式的選擇上應(yīng)該采取混和所有制，即在堅持國有控股或相對控股前提下，要更多地引入非國有產(chǎn)權(quán)融入企業(yè)之中，使國有企業(yè)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲页鲑Y企業(yè)。

自然壟斷類國企等一些企業(yè)并

不適合成為上市公司，它們應(yīng)按《公司法》改革為有限責(zé)任公司，并建立起規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。同時，還要基于行業(yè)特點做好對這些企業(yè)的管制。相比于整體上市的公眾公司，改革為有限責(zé)任公司的國有企業(yè)如何進行管理、提高經(jīng)營效率、提供令公眾滿意的經(jīng)營業(yè)績，則有更多需要在實踐中探索的空間。

不能全部都退出競爭性領(lǐng)域

《21世紀》：國資委一直都在推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，這些年我們看到國資有進有退，但現(xiàn)在有一種聲音，認為國有企業(yè)應(yīng)該退出競爭性領(lǐng)域，你如何看待這一觀點？

李保民：的確，國有企業(yè)應(yīng)退出競爭性領(lǐng)域的觀點一直伴隨著國企改革的進程。今天，這一觀點似乎在走強，甚至被誤認為是一項沒有做好的工作。然而，讓國有企業(yè)退出競爭性領(lǐng)域并不符合我國的實際。

一是不符合國有企業(yè)改革的方向。以公有制為主體，多種所有制共同發(fā)展是我國的基本經(jīng)濟制度。根據(jù)基本經(jīng)濟制度的要求，國有企業(yè)改革的方向是國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化和資產(chǎn)市場化。既然國有企業(yè)改革的方向是市場化，那么國有企業(yè)就要進入市場，參與市場競爭，從而必然要存在于競爭性領(lǐng)域。

二是很難避免現(xiàn)實中的難題。何謂競爭性領(lǐng)域，這本身就有一個界定的問題。競爭是同壟斷相對應(yīng)的一個概念。壟斷分為自然壟斷和行政壟斷。同這兩個壟斷概念相對應(yīng)的競爭性領(lǐng)域的范圍是不同的。如果我們將壟斷只限于自然壟斷，則只有部分壟斷企業(yè)，如自來水、電網(wǎng)、鐵路、高速公路等，其他企業(yè)都是競爭性的。行政壟斷則是指行業(yè)準入要受到行政審批的限制，而隨著行政壟斷范圍不斷被打破，競爭性領(lǐng)域則會進一步擴大。

《21世紀》：有人認為，在競爭性領(lǐng)域，國有企業(yè)以天然的優(yōu)勢擠壓了民營企業(yè)的生存空間，你怎么看待這一觀點？

李保民：這樣的判斷不僅在否定我國以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，而且更不符合我國國有企業(yè)的實際。

2003年以來，國有企業(yè)則呈現(xiàn)新的變化，由原來的困難、發(fā)展得不好變?yōu)榭焖侔l(fā)展、市場競爭力增強，而形成對照的則是一些非公有制企業(yè)發(fā)展放緩甚至面臨困難。隨之便出現(xiàn)了一種新的提法，即“國進民退”，這與之前的“國退民進”形成對比，甚至認為國有企業(yè)在擠壓非公有制企業(yè)的生存空間。

如果我們將所有國有企業(yè)退出所謂的競爭領(lǐng)域，只能是競爭性領(lǐng)域中的非國有企業(yè)之間在競爭；行政壟斷領(lǐng)域中的國有企業(yè)之間在競爭。我們很難設(shè)想在現(xiàn)實中國有企業(yè)與非國有企業(yè)沒有競爭關(guān)系。如果說只有這樣，才會有非國有企業(yè)的發(fā)展，那么，國有企業(yè)豈不成了非國有企業(yè)的對頭。那么，我們何以談得上多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展？

知識產(chǎn)權(quán)改革是難點

《21世紀》：10年前，國企三年改革脫困還沒有完全結(jié)束，企業(yè)改制和企業(yè)破產(chǎn)是當時的改革主題。到今天，國企改革的實踐內(nèi)容已完全不一樣了，你認為下一步應(yīng)該如何改？

李保民：國企改革，改到深處就是一個產(chǎn)權(quán)的問題。我認為國企改革，尤其是對壟斷企業(yè)的改革，最重要的是應(yīng)該積極引進機構(gòu)投資者。

上次金融危機，雷曼公司的破產(chǎn)給我們的啟示是，股權(quán)應(yīng)該多元化，雷曼的股權(quán)結(jié)構(gòu)還是太集中。如果我們的央企引入機構(gòu)投資者，等于也分散了風(fēng)險，國企改革及發(fā)展已經(jīng)證明，引入機構(gòu)投資者是產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵。

這一塊改革雖然很難，但依然在積極往前推進，我認為進展也挺大。首先，最起碼大家意識到需要這樣去做，各個地方也開始推出各種能源基金、農(nóng)業(yè)基金等，這些在過去都沒有。

總體來講，壟斷央企改革已經(jīng)到了一個分類型、分環(huán)節(jié)、分行業(yè)的階段，改革的內(nèi)力已經(jīng)不夠了，需要外力去推動。

《21世紀》：引入機構(gòu)投資，那產(chǎn)權(quán)怎么界定？

李保民：培育和發(fā)展機構(gòu)投資者，主要還是從資本的角度來說。從生產(chǎn)要素的角度來講，就是知識產(chǎn)權(quán)的問題，這一塊需要突破。

我國的知識產(chǎn)權(quán)現(xiàn)在還不夠清晰。比如一個研究機構(gòu)，40多個人研發(fā)出來一個成果，但成果的所有者不能寫自然人，而是研究單位，因為是國家立項，國家財政掏的錢。但研究機構(gòu)是誰？主體不明晰。這一屆所長退休了，新所長上來了，最后怎么辦？只能放在展覽室里面，弄個獎狀陳列出來。

我經(jīng)常到院所問一些院長，科研成果怎么轉(zhuǎn)化，大多數(shù)都不說話。這就是資源浪費呀！我們?yōu)槭裁催€沒有出現(xiàn)喬布斯這樣的企業(yè)家，一個主要的原因就是知識產(chǎn)權(quán)不明確的問題。

所以，知識產(chǎn)權(quán)這一塊不突破，改革就沒戲，就出不了頂級的企業(yè)家。有了知識產(chǎn)權(quán)，個人的激情就會被激發(fā)，一個成果出來后，他比誰都著急去推廣、去找錢、找市場。

《21世紀》：這個改起來應(yīng)該非常難吧？

李保民：非常困難。你想想，國有企業(yè)是全民所有，國家立的項目，國家花的錢，怎么可以變成個人的，這不是私有化嗎？但是不碰知識產(chǎn)權(quán)，改革又是一句空話。難就難在這里。

私有化這個概念我們需要認真研究。經(jīng)濟學(xué)其實不太愿意用這個概念，認為這是一個政治性的口號，在經(jīng)濟學(xué)里，其實就是主體明確的問題。把多元化、社會化、民營化劃等號是不對的。

差異化推動整體上市

《21世紀》：產(chǎn)權(quán)改革的一個主線是整體上市，你認為央企都應(yīng)該整體上市嗎？

李保民：結(jié)合目前國有企業(yè)改革的實際，在制度選擇上，在公司化的實踐中，實行差異化可能更為符合實際。

一類是成為公眾公司。這部分國有企業(yè)實現(xiàn)全部業(yè)務(wù)或主營業(yè)務(wù)的整體上市，成為資本市場的上市公司。在股權(quán)結(jié)構(gòu)上，國家保留絕對控股或相對控股。企業(yè)運行不僅受《公司法》的約束，而且要受到來自資本市場、上市公司規(guī)則的管理。

實行整體上市可有兩種選擇：一種是只有一家上市公司，即企業(yè)的全部業(yè)務(wù)都裝入其中；一種是有幾家上市公司并存，即企業(yè)的業(yè)務(wù)分別上市。只有一家上市公司，可能是比較好的選擇，因為它可以減少來自資本市場的合規(guī)費用；同時也有利于業(yè)務(wù)在企業(yè)中的優(yōu)化整合，實現(xiàn)各項業(yè)務(wù)之間的戰(zhàn)略協(xié)同。

另一類就是上面提到的不適合上市的企業(yè)的改革路徑。

《21世紀》：但是央企的母公司在企業(yè)組織形式上，依然是國有獨資。

李保民：國有獨資公司也是一種企業(yè)組織形式。在改制重組的實踐中，把原來獨立的法人企業(yè)捆綁打包后組建集團公司，這也是目前國有企業(yè)的重組整合的一種形式。真正的企業(yè)要有明確的產(chǎn)品和市場。

通過資源整合，應(yīng)將目前的企業(yè)法人聯(lián)合體轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻I(yè)務(wù)部門組成的一級法人企業(yè)，下設(shè)各個業(yè)務(wù)板塊或事業(yè)部，每個事業(yè)部為一個或若干產(chǎn)品線，各業(yè)務(wù)部門獨立核算但由集團總部統(tǒng)負盈虧，實現(xiàn)各項業(yè)務(wù)的聯(lián)合利潤最大化。實際上，世界500強的大多數(shù)企業(yè)都是采用這樣的企業(yè)組織形式。

在法人企業(yè)聯(lián)合體的模式下，各法人企業(yè)享有法律賦予的經(jīng)營自主權(quán)，實行完全自治；而由業(yè)務(wù)板塊組合的一級法人企業(yè)，各業(yè)務(wù)板塊采取的是總部授權(quán)下的自主經(jīng)營，因此，同法人企業(yè)聯(lián)合體相比，由業(yè)務(wù)板塊組合的大企業(yè)具有相應(yīng)的優(yōu)勢。

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