全國人大代表議案面面觀

2013年03月15日 03:24
來源：新京報

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截至3月11日12時,十二屆全國人大一次會議大會秘書處共收到代表議案401件。雖然數量低于前幾年，但議案小組組長李伯鈞說，“質量是近年來最高的。特別是涉及改善和發展民生的議案，如一些涉及水環境治理，加強大氣、土壤等資源環境保護的議案，給工作人員留下了深刻印象”。全國人大代表議案是代表向全國人大提出的屬于職權范圍內的議事原案，議案如果列入人代會議程，審議通過，就具有法律效力。新京報記者 王姝

1　歷史 從代表提案制到代表議案制

1982年通過的全國人民代表大會組織法確定了代表議案規則，規定一個代表團或者30名以上代表聯名，可向全國人代會提出職權范圍內議案，由主席團決定是否列入會議議程，或先交有關專委會審議，提出是否列入會議議程意見，再決定是否列入。

在1982年之前，代表提出的一直叫提案。全國人代會史上第一份代表提案是鋼鐵設計院高級工程師夏以焜在一屆全國人大一次會議提出的。

從“代表提案”轉為“代表議案”始于1982年。曾任全國人大常委會副委員長的王漢斌回憶說，代表提案數量不斷增加，可很多涉及的問題并不屬于全國人大職權范圍，大會不好通過實質性決議，只能轉交有關方面。

為改變這個局面，代表議案還寫入了五屆全國人大五次會議通過的82憲法。還規定以人大代表個人或代表兩人以上聯名方式提出的對政府工作建議、批評和意見是“代表建議”。自此，人代會不再使用代表提案這個說法，代表議案和代表建議，也有了明確分界線。

在這次會議上，曾任全國人大常委會副委員長的習仲勛說：這樣規定，比較符合實際，既簡化工作程序，又可使代表提出的建議、意見和批評同樣得到適當處理和答復。

代表團或代表聯名并非唯一議案提出主體。全國人民代表大會組織法規定，全國人民代表大會主席團、全國人大常委會、全國人大各專門委員會、國務院、中央軍委、最高法、最高檢，也可提議案，被稱為“機關議案”。1992年，國務院向全國人大提出三峽工程議案。

2 沿革 議案數量下降質量上升

代表提出的議案，還不是正式議案。經議案審查委員會等機構審查后，議案一般有三種辦理結果。

一是列入人代會議程。這種情況不多，1993年，2383名代表簽名，向八屆人大一次會議提出《對中華人民共和國憲法修正案草案的補充修正案》。主席團將其列入會議議程，并將其和全國人大常委會的憲法修正案(草案)合并，交付大會表決。

二是或交人大有關專委會、全國人大常委會審議，在下一次人代會上，書面向全體代表報告；或由人大有關專委會同政府有關部門聯系、協商意見，責成有關部門辦理，承辦單位須專題向人大常委會會議報告。

例如今年，本次人代會副秘書長王萬賓表示，大會秘書處分析了401件議案，認為沒有需要列入審議的議案，建議會后，交付全國人大有關專委會審議。

三是“議案轉建議”。出現這種情況或因內容不屬人大職權范圍，或因內容缺乏可操作性和針對性等。例如2001年到2004年，每年代表向大會提交的議案均突破千件。但2001年作為議案處理的約占26%，2002年為24%，2003年為32.2%，2004年為46.7%。

2005年，全國人大規范議案的類型和固定格式。規定實施后，“議案轉建議”情況減少，但議案數也開始下降，2006年為1006件，2007年為796件。十一屆全國人大的五次會議，議案數量分別是462件、518件、506件、566件、489件。

但議案質量卻有所提高，對于今年議案，王萬賓說，一些法律議案還附有法律草案文本和說明。

3　現狀 立法議案多監督議案少

跟往年相同，法律案仍是本次人代會的“大頭”。401件議案，有關立法方面的393件，監督方面的5件，其他方面的3件。

按照全國人大職權范圍，法律案之外，代表還可以提出監督方面的議案。但十一屆全國人大五次會議，代表議案共2541件，監督方面議案32件。

為何少有監督議案？一位代表解釋說，全國人大有明確要求，議案須為全國性問題，而且不能涉及法院案件審理。加上格式等方面要求嚴格，所以監督方面議題都寫成了建議。

建議雖然沒有議案的法律效力，但依據全國人大議事規則，承辦單位須在大會閉會之日起三個月內，最遲不超過六個月，予以答復。代表如對答復不滿意，可提出意見，由全國人大常委會交由有關機關或者其上級機關，負責答復。

“憂民哥”、全國人代會代表、中山紀念中學校長賀優琳說，近年來，國家部委承辦建議的態度明顯改觀。他提出的一個建議，承辦單位是財政部，他對辦復意見不滿意，去年，財政部領導專程找到他，當面溝通。

4　發展 新民訴法以代表議案為基礎

十二屆全國人大代表、華中師范大學教授周洪宇在過去10年提出200多件建議和議案，七成被采納。其中，2003年提出的《義務教育完全免費制應自農村始》，推動全國義務教育免費；2011年提出的全國校車安全工程議案推動《校車安全管理條例》出臺。

3月5日，接受采訪時，周洪宇說“人大代表要有‘雞打鳴’精神，不僅要打，還要打得準(指議案內容)”。

最近10年，類似周洪宇這樣通過議案和建議，推動立法進展、社會發展的代表不在少數。例如十屆、十一屆全國人大代表周曉光，十年提交232份議案198份建議，其中203份議案189份建議被采納。

全國人大代表俞學文從2009年起一連三年提交《放寬對高考戶籍資格限制議案》，今年，教育部表示將督促各地落實異地中高考方案；全國人大代表宗慶后連年建議提高個稅起征標準，今年他再次提出，取消工薪階層個稅。

代表議案在立法領域發揮的作用更為明顯。十屆全國人大期間，代表們聯名提出修改民事訴訟法的議案達90件。2007年全國人大會議，代表江必新領銜提出《關于修改民訴法以解決“執行難”“申訴難”議案》，還同時提交民訴法修正案草案的建議稿。

當時，重修民訴法已列入立法規劃。全國人大常委會法工委以江必新的議案為基礎，吸收其他代表意見，最終形成民訴法修正案草案。去年8月，這一草案審議通過。今年1月，新民訴法正式實施。

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