2014年被公認為全面深化改革"元年"，財稅改革是本輪改革中最重要的一環。財稅改革牽涉到中央、地方政府、企業、民眾等眾多利益，事關中國經濟轉型及協調發展。

2月14日，中國社會科學院發布報告顯示，中國公共財政收入達到12.9萬億，人均宏觀稅負接近萬元。數據出來后，引起了各界爭論，中國稅負水平到底高不高？需不需要減稅？如何調整不合理的財政收支結構？鳳凰財經就此推出“國賦論”系列訪談，請財稅領域權威學者分析解讀中國財稅改革的緊迫性和改革方向。

本期推出財政部財政科學研究所副所長劉尚希訪談（下）。

劉尚希表示，中國要建立法治政府，“法無授權不可為”，這首先要做的是讓預算制度變成一個真正約束政府的法律制度，這是建設法治政府的基礎。從未有政府可隨意花錢，而成為法治政府的。

預算改革有三個方面：首先是提高政府預算透明度。二是提高政府花錢效果，也就是績效，包括宏觀績效、微觀績效。三就是提高預算法治化水平。

劉尚希透露，房產稅要加快立法，要落實稅收法定原則。立法不是一個早晨能完成的，很多程序，這是一個頂層設計的過程。按照立法精神，房產稅試點不會再行擴大。

對于目前社會爭論的焦點，公務員要不要漲工資的問題，劉尚希談到，不可能讓公務員都學雷鋒，只講奉獻。此外，不能把灰色收入和腐敗的問題與工資綁在一起來說，兩者性質不同，不能混為一談，更不能視為前因后果。反腐敗是一回事，該不該加工資是另一回事，千萬不能攪和到一起。

公務員的工資制度，應當法定，多高、怎么漲、地區差多大、部門及地方的權限邊界，等等，都應當有法可依。當前有點亂，各部門單位、各地方都有土政策，各種明補暗補都有，工資水平也是參差不齊，苦樂不均。唯有立法，走向法治，才能解決當前這種亂象。

稅收優惠的權力不能放給地方政府

鳳凰財經：三中全會公報就財稅體制改革提出“建立事權和支出責任相適應的制度”，有一種建議是將部分財權和事權上收中央，你怎么看？

劉尚希：并沒有說要把財權上收，三中全會非常明確地提出來，中央與地方的財力基本格局保持穩定。在總量上說，在中央與地方的財力占比上，基本上不會有大的變化，維持對半開。從公共預算來看，去年中央的財力不到一半，只占46.6%；若從綜合財力（含基金預算、國有資本經營預算）來算賬，地方財力要占到70%多。從稅種劃分來看，可能會有調整。尤其是營改增之后，地方稅需要在稅制改革基礎上做出調整。

鳳凰財經：比如事權，因為過去一直說地方政府承擔了過多的責任。

劉尚希：事權上肯定要做調整，這已經明確提出來了。所謂事權上收，在我們國家主要是事權的履行責任由地方承擔變成中央承擔。我們國家目前的事權劃分，基本特征是：大量的決策都在中央，大量的事權履行都是在地方。也就是“中央決策，地方執行”，這是我們國家事權劃分的一個特點。所以這里講的事權上收，更多的是指事權履行責任的上收。哪些事情應該上收中央呢？這在三中全會決定里也做了一個原則性的規定，對于這種涉及到全國的跨區域性的事權，在涉及到全國統一市場的，這樣的事權毫無疑問要上收，連帶著支出責任也上收了。

鳳凰財經：比如哪些方面呢？您能不能舉個例子？

劉尚希：大江大河的治理，尤其是跨界的河流治理。我國許多河流是跨省的，比如淮河，就跨幾個省，現在的治理是鐵路警察，各管一段，交給了相關的地方。淮河的治理花了不少錢，不下幾百億，水質時好時壞。問題是各地的利益訴求不同，有的發展優先，要搞工業，盡管有的省重視環保，但只要有一個地方不太使勁，治理成效就會大打折扣。這類問題交給地方去管就很難，所以有的事情就得中央來管，中央來治。

鳳凰財經：社會保障方面的相關責任會不會有調整？

劉尚希：社會保障的統籌責任無疑要上移，等到條件成熟，應當由中央來履行這項事權。但目前一下子還做不到。例如，基礎養老金應該是全國統籌，法律、政策、標準、監管等方面盡可能由中央來做，不要委托給地方。如果交給各地方去做，可能沒法協調，或者協調的成本非常高。一旦地方出現窟窿，中央還得拿錢去彌補。與其事后去買單，還不如把相關事權由中央來履行。還有涉及到全國統一市場公平的問題，比如稅收優惠的問題，如果各個地方都搞稅收優惠，都搞稅收洼地，這不亂套了嗎？這類的事要全國統一，這種權力不能放給地方。

如果從人口流動、城鎮化角度來看，毫無疑問，社會保障統籌層次要提高，有的統籌不到全國可以統籌到省，這就是要事權上移。事權上移實際包含了兩個概念、兩個層次，一個是地方的事權移到中央，另一個是地方的事權從基層上移到省市。

劉尚希：有些地方可以把教育的事權從縣里上移到市里或者省里，這個需要因地制宜。整體來說，適合于哪一級管的事權就應歸那一級，應從成本效率、風險防控來考慮。上面做決策，讓下面去執行，什么事情都推到基層去做，這樣就可能造成事權和支出責任脫節，導致財力和事權不匹配。

房產稅試點不會再行擴大

鳳凰財經：現在房產稅的推進如何？有哪些難點？

劉尚希：房產稅首先要加快立法，三中全會的決定說的非常清楚。立法不是一個早晨能完成的，要落實稅收法定原則，而且特別講到了房地產的稅制要立法，不立法難以推進。立法有很多程序，首先要起草，這是一個頂層設計的過程。起草后再要向各方面征求意見，人大常委會要審幾次，所以不會很快。按照立法精神，房產稅試點不會再行擴大。

鳳凰財經：前兩天李克強提到政府法無授權不可為。

劉尚希：從負面清單管理這個角度來說，法不授權，政府就不能動，動了就算違法。改革也要于法有據?？倳浺蔡貏e強調這一點。房產稅幾度成為社會熱議的問題，現在已經很明確了，三中全會的決定一出來，實際上就已經確定，就是要通過立法解決這個問題。

鳳凰財經：目前正在做的營改增，大概什么時候能全國覆蓋？

劉尚希：營改增可以激發經濟活力、擴大就業。具有經濟效應、社會效應，應該積極推進，但在服務業征收增值稅的難度比在制造業要大。當前正在扎實準備，盡可能加快推進的進度，應該在2015年的時候全部覆蓋，營業稅徹底退出。

地方政府發紅頭文件就收費 屬于違法

鳳凰財經：關于中國應該建立稅收基本法這個說法您怎么看？

劉尚希：稅收基本法還是應該有一個，因為我們現在只有單個稅種的法規，而沒有關于整個稅收的基本法，這是一個缺失。這個問題實際上也提了多年，但是一直沒有解決，可能以前缺少各種條件，要落實稅收法定原則，稅收基本法應該提上議事日程，我認為要制定。這樣各個稅種的各種改革調整，新稅的出臺或者舊稅的退出都有一個基本的依據，稅收基本法提供的是基本原則。制定稅收基本法也不是那么簡單，非常復雜?，F在我們有18個稅種，3個是稅法，其他的是授權制定的。授權制定也是合法的，但過度授權則會削弱人大的作用。對于這種狀況，現在應當開始糾正。建立法治中國，也要求稅收立法方面率先起步。

鳳凰財經：人大授權國務院，這個還得延續？

劉尚希：還得延續，不可能一下子改掉，不要理想化，其他國家稅收法定的實踐也是經歷了很多年，我們現在只看到人家的一個結果，人家經歷很多年才做到今天我們所看到的樣子，我們一兩年就做到，可能嗎？有一個演變的過程，稅收法定是以后發展的方向。但不能狹隘地去理解，以為只有人大制定出來的才是稅收法律，才要遵循；而人大授權國務院制定的條例就不是稅法，可不當回事。這種認識是錯誤的?，F在關鍵的問題是，不論是人大立法還是國務院的行政法規，應該怎樣真正去執行，落實到位，這是很重要的問題，如果大家誰都不把這個法當回事，談什么法治啊。

鳳凰財經：您覺得為什么大家不把法當回事呢？

劉尚希：不把法當回事，這也是一個社會環境問題，社會法律意識淡薄，也就是缺少規則意識，機會主義盛行。這不只是表現在公共部門，也反映在社會各個方面。以權代法，不找法律找關系，司法腐敗等等都是其表現。不要僅僅著眼于法律級次的高低，即使人大通過的很多法律也沒有得到有效的貫徹落實，社會遵法守法的意識還是比較淡薄。在稅收方面，稅法的遵從度實際上還是比較低的，納稅人想的是能少交就少交；征收機關想的是完成任務，政府想的是盡可能多收，往“法”上去想的不多。依法征稅，依法納稅，在我國任重道遠。就當前看，加強稅收司法，比稅收立法更重要。法立了，若是司法跟不上，那也是白搭。

鳳凰財經：但目前政府還存在很多亂收費的情況。

劉尚希：亂收費的情況現在跟過去比的話好多了，應該看到這種進步，過去亂收費很普遍，一個部門隨便發個文件蓋個章就可以收了。現在還有，但是比以前要少了。但是各個部門自己發紅頭文件就去收錢這種狀況并沒有杜絕，法不授權就去做屬于違法。以前沒人說政府的行為只有授權才能許可，沒有授權不能去做，這種意識都是針對老百姓的。而今顛倒過來了，對老百姓，法無禁止即可為，對政府來說，法無授權不可為。這種觀念對不少政府部門來說，還是新的，還需要一段時間來培養。但這個過程應加快。稅收法定，同樣，收費也應法定。

中國行政管理方式落后 公務員比國外辛苦

鳳凰財經：說道中國的財政支出結構，財政支出中政府的行政管理費用的支出占比是什么水平？

劉尚希：中國處在經濟轉型、社會轉型的階段，我們面臨一個現實就是貧富差距比較了，在這種情況下，大家對稅收的問題就越來越敏感。

劉尚希：行政管理費不能簡單地去比較，在不同的發展階段，市場發育程度不一樣，社會發育的程度也不一樣，所以政府承擔的職責也不一樣。比如說在發達國家，社會組織比較發達，很多事情可以交給市場，也可以交給社會去辦，政府可以不做。較之以前，我們現在的市場確實發展了，但是市場也沒有充分發育，社會剛開始發育，社會的自我管理能力還是相當弱，所以很多事情沒法交給社會，至少眼前還得政府來做，這樣政府的職能自然就大。再者， 13億人口的大國，跟幾百萬人口的小國不是一個數量級。管理13億人口的大國與管理幾百萬、幾千萬人的小國相比，其所需的管理費用是規模遞增的，或者說管理的邊際成本是上升的。美國人口比我們少多了，是我們的零頭。從人的角度來說，我們是要管13億人口的國家，美國是管3億人口的國家，其行政成本不會是一個相同的比例。

鳳凰財經：有的人把財政收入和GDP對比。

劉尚希：對，與GDP對比是可以，但是這個比較并不能說明什么問題，管理的人越多，成本是上升的。過去講“規模效應”，一個羊是看兩個羊也是看，規模成本應當遞減，但是超過一定程度，成本會急劇上升，它不會是一個簡單的線性比例。

再有經濟社會發展的階段，社會管理水平跟發達國家相比還有一段距離。社會管理水平包括政府的管理水平，社會的自我管理水平，市場經濟的發育程度。假如說社會自我管理的水準很高，都很自律，在做產品或提供服務的時候盡心盡力，不會昧著良心發財，那么，這樣食品安全事故會減少，這方面的監管成本就可下降，就可以少花一些人力、物力和財力。再比如，像公共設施，今天安上一個路燈，明天就被打破了，那這個管理成本就會很高。社會責任、公共道德、公民意識等等，都會影響公共管理的成本。至于一些政府部門和單位養閑人，吃空餉，政府治理水平不高，也影響到公共管理成本。

劉尚希：對，還有像公園、風景區，屬于公共場所，垃圾遍地，公共設施殘缺，這不是個別現象。其原因既有管理者盡職盡責不到位，也有公民素質和道德水準不高，總的看，是社會發展落后的表現。在社會自我約束，自我管理的能力比較弱的情況下，所需要耗費的行政成本無疑會較高?，F在我國處于經濟社會轉型期，各種矛盾和沖突增加，由此也會增加行政管理成本。不做具體的分析，簡單地拿一個指標跟其他國家比高低，是非常片面的。

劉尚希：當然要承認，我國整個公共服務系統的效率有問題，是個體制性問題。像這次行政管理體制改革，各個部門減少扯皮，工作職責更加清楚，效率就會提高，成本就會降低。若是什么事情都要開會來定，一事一議，那成本得很高。實事求是，整體來看，我國的公務員比國外公務員辛苦，加班是常事，且沒有加班補貼。這與行政管理方式的落后有關，也就是說，政府治理的現代化還未實現。

不能以腐敗為由 不給公務員漲工資

鳳凰財經：最近一個熱點問題，關于公務員漲工資您怎么看？

劉尚希：對于公務員，你不可能都讓他都學雷鋒，只講奉獻。公務員也是勞動者，不漲工資，他怎么活，怎么養家糊口，他還能把事情干好嗎？不能把灰色收入和腐敗的問題與工資綁在一起來說，兩者性質不同，不能混為一談，更不能視為前因后果。鑒于公務員群體的特殊性，畢竟是掌握著公共權力，公務員的工資應當納入法制的軌道，而不是由社會輿論來決定。公務員的工資制度，應當法定，多高、怎么漲、地區差多大、部門及地方的權限邊界，等等，都應當有法可依。當前有點亂，各部門單位、各地方都有土政策，各種明補暗補都有，工資水平也是參差不齊，苦樂不均。唯有立法，走向法治，才能解決當前這種亂象。

鳳凰財經：有很多人認為公務員的灰色收入多。

劉尚希：這個是猜測，什么是灰色收入，也是個說不清的問題。這當然與政府不透明現狀有關聯。大多數的普通公務員有多少灰色收入？是個人行為，還是單位行為？我看，如說有，大多也是單位在制度外給的那點隱性補貼。這是與公務員的工資、福利制度的碎片化相聯系的，與個人行為無關。不改革這種制度，針對公務員個體來說事解決不了這個問題。如果是利用職權撈取好處，那就不是灰色收入的概念了，而是黑色收入，屬于腐敗問題。

反腐敗是一回事，該不該加工資是另一回事，千萬不能攪和到一起。公務員利用職權，以權謀私，那就是腐敗問題。腐敗的確有，但不能說每一個公務員都腐敗，不能說把腐敗清理干凈后再考慮公務員的工資問題。以腐敗為由，不讓給公務員加工資，那是一種“連坐”法，是沒有道理的。到底該不該加工資、加多少等問題，可利用公共討論的推動力，加快機制化、制度化和法治化建設步伐，徹底走向法治軌道。

精兵簡政不能像蓋房子 蓋了拆拆了蓋來回折騰

鳳凰財經：您覺得中國有沒有可能通過精兵簡政的方式來提高整個公務員系統的效率？

劉尚希：公務員系統的效率主要是體制問題，現在主要不是人多人少的問題，體制不理順，精兵簡政就會陷于盲目性。精兵簡政是一個很復雜的問題，需要頂層設計，在研究的基礎上厘清政府及其各部門單位應有的職責。這與行政體制的改革緊密地聯系在一起。在這方面是有教訓的?；仡^看，當時有轟動性，但長期效果不明顯，陷入了“精簡——膨脹”的怪圈。

劉尚希：削減審批，政府的事情就少了，事情少了就可以去做其他的事。現在政府的一些管理比較粗，就是因為很多事情都要管，但是管不過來。對于不該管的要徹底放手；對于該管的則要管好、管細。比如財政，美國的預算編得細，那他有多少人干這個事，美國一個總統預算辦公室有500人，國會也有一個班子，編預算的也有500人。

那我們編預算有多少人呢？就一個預算司，二、三十號人。據考察，希臘不大的一個國家，其財政部有上萬人，我們有多少人？財政部公務員一千人左右。也許人家是人浮于事，我們精干，但社會對財政的要求不一樣了，過去粗一點，問題不大，現在要管好15萬億的支出，靠加班加點是管不好的。切塊分錢，讓各個部門自己去搞二次分配，倒是省事了，但預算的約束性也就不存在了。要讓預算制度真正成為約束政府的工具，實現預算法定，必須要精細化，把預算編到具體項目上去，不能是先有了錢再去找項目。俗話說，牛欄里關不注貓。法治，離不開精細化。又要人少，又要把活干得很細，很到位，那怎么可能呢？

這就是說，精兵簡政要有針對性，不能搞運動一刀切。改革需要民主化，也要科學化，要講質量，不能大而化之，要研究清楚，不能憑經驗拍腦袋。不能像蓋房子一樣，蓋了拆，拆了蓋，來回折騰。

從未有政府可隨意花錢 而成為法治政府的

鳳凰財經：財政支出就涉及到了預算制度，如何改進預算制度？方向是什么？

劉尚希：如何改進預算管理制度，這在預算報告有較為詳細的闡述。歸結到一點，就是落實“預算法定”原則，增強預算的法律權威性，讓預算體現公共意志，真正成為約束政府活動方向和范圍的一項制度，而不僅僅是政府手中分配資金的工具。這是預算改革的基本方向。主要有三個方面，首先是提高政府預算透明度，要提高透明度，包括總預算，也包括各個部門預算，從中央到地方都一樣，擴大透明度。二是提高政府花錢效果，也就是績效，包括宏觀績效、微觀績效。要一分錢當兩分錢來花，花到刀刃上，讓老百姓滿意。

政府的錢花不好，各種利益關系協調不好，反而可能成為引起矛盾的源頭。就此而言，應當搞好風險評估，不要一廂情愿地去花錢。良好的動機不等于良好的效果。三就是提高預算法治化水平。預算一旦經過人大審議通過以后，那就是法律，執行預算就是執法，走法律程序。領導到哪一視察工作，現場辦公，一拍板就給錢，把預算改了，這就不行。執行預算，也要變成帶電的高壓線。過去要求低，只要不裝進個人口袋，怎么花都不要緊。現在應當改一改了，除了不能裝進個人口袋，還要符合規矩。不講規矩，亂批錢、亂花錢，也應當成為高壓線。

劉尚希：一句話就是要讓預算制度變成一個真正約束政府的法律制度，這是建設法治政府的基礎。從未有政府可隨意花錢，而成為法治政府的。

鳳凰財經：目前財稅改革最緊迫的是哪些方面的改革？

劉尚希：首先是改稅收制度，如加快推進營改增、消費稅和資源稅等稅種的改革。還應當考慮稅收征管制度的改革，這是稅收收入制度有效運行的基礎，也是完整落實稅收法定的要求，即覆蓋從立法到執法、司法的全過程。與此同時改預算制度，這在上面談到了，不再重復。在前面兩項改革的基礎上，再改財政體制，建立事權與支出責任相適應的制度，也就是實現財力與事權相匹配。有了前面這個基礎以后，財政體制的改革就水到渠成了。財稅改革相當復雜，不能一口吃成個胖子，必須分步走。大約到后年中央與地方之間的財政體制改革才能全面鋪開。當前的任務是做好這方面的研究，搞好頂層設計和完善具體實施方案。（文/曉童）

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