周其仁：高度行政壟斷的土地制度與城市化不匹配

2012年11月28日 15:24
來(lái)源：鳳凰財(cái)經(jīng)

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鳳凰財(cái)經(jīng)訊 11月28日， 北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁出席財(cái)經(jīng)年會(huì)2013：預(yù)測(cè)與戰(zhàn)略表示，土地資產(chǎn)界定比人的資產(chǎn)界定看起來(lái)困難，現(xiàn)在就是兩個(gè)東西不匹配，人口流動(dòng)性跟土地資源配置的靈活性之間有沖突。

周其仁表示，中國(guó)的脈絡(luò)還是蠻清楚的，就是經(jīng)濟(jì)一增加，城鎮(zhèn)化就加速，過(guò)去我們的體制是劃地為牢的體制，城鄉(xiāng)之間不同產(chǎn)業(yè)、不同地方，也包括城鎮(zhèn)之間都是不能輕易動(dòng)。這種不能動(dòng)的體制，就嚴(yán)重束縛了生產(chǎn)力，改革以后增加經(jīng)濟(jì)自由，增加經(jīng)濟(jì)自由這個(gè)人是很靈的，就是所謂人往高處走，要往較高的收入方向去努力，這樣的話城鎮(zhèn)化從不到20%到去年51%多，所以這個(gè)趨勢(shì)脈絡(luò)很清楚。新的問(wèn)題是什么？新的問(wèn)題就是經(jīng)濟(jì)自由的發(fā)展，在不同的方向不平衡，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)自由要靠權(quán)利規(guī)范它，因?yàn)槟悴荒苷f(shuō)你的自由去妨礙其他人的自由，那就要打起來(lái)了，這個(gè)社會(huì)就麻煩了。但是不同的資產(chǎn)權(quán)利規(guī)范難度不一樣，人身資產(chǎn)是比較容易規(guī)范的，反正我打工的能力或者我的人力資本我背起來(lái)就可以走，哪里收入高我就到哪里去，所以中國(guó)幾億人這些年完成了從低收入?yún)^(qū)往較高收入?yún)^(qū)移動(dòng)，也提高了國(guó)民收入。

但是其他的資產(chǎn)像今天討論的土地資產(chǎn)要麻煩得多，不能背起來(lái)就走，它有很大的位置型。兩個(gè)禮拜前我去的貴州，我去的湄潭，湄潭大概有千萬(wàn)人還在外面打工，大家都有地，有宅基地，有承包地，有山林，但是他不能把那個(gè)地背起來(lái)到北京，來(lái)，到上海去，到深圳去，如果是背起來(lái)可以，那問(wèn)題很好解決，自己住一塊，賣(mài)一塊就好了。土地資產(chǎn)界定比人的資產(chǎn)界定看起來(lái)困難，現(xiàn)在就是兩個(gè)東西不匹配，人口流動(dòng)性跟土地資源配置的靈活性之間有沖突。

現(xiàn)在我們國(guó)家這個(gè)土地制度剛才幾位都是行家，都講了很多方面，它主要的特點(diǎn)就是半行政、半市場(chǎng)，是行政權(quán)利和市場(chǎng)機(jī)制一種過(guò)度時(shí)期、轉(zhuǎn)型時(shí)期的一種混合，你看我們土地不能說(shuō)沒(méi)有市場(chǎng)，1987年、1988年深圳開(kāi)始土地拍賣(mài)，這對(duì)我們國(guó)家土地資源的配置起了巨大的作用，問(wèn)題是問(wèn)題，成就是成就。要是沒(méi)有當(dāng)時(shí)這么一拍，完全是靠劃撥，高興給誰(shuí)就給誰(shuí)，中國(guó)沒(méi)有今天這個(gè)成績(jī)。但是什么地可以拍呢，可以進(jìn)入市場(chǎng)呢，這個(gè)口子很小的，第一必須是國(guó)有土地，國(guó)有土地從哪里來(lái)的呢？是從農(nóng)民拿來(lái)的，是征來(lái)的，征這個(gè)字很了得，它不能談價(jià)錢(qián)，它是強(qiáng)制，一劃圈就要拿過(guò)來(lái)，補(bǔ)償多少是政府定的，補(bǔ)償多少政府這方面來(lái)執(zhí)行，那么從這方面來(lái)看是政府主導(dǎo)，我們好多位置是漲的非常快，帶來(lái)這樣現(xiàn)象，政府不斷地儲(chǔ)備地，然后賣(mài)，這樣的話財(cái)政也發(fā)展得很快，這樣就發(fā)生一個(gè)利益沖突，因?yàn)槟銍?guó)有土地世世代代是人家的地，農(nóng)民說(shuō)你這個(gè)地拿去搞國(guó)防基地了，農(nóng)民就算了，要為國(guó)家做貢獻(xiàn)，現(xiàn)在農(nóng)民一看你拿過(guò)去賣(mài)那么高的價(jià)，農(nóng)民現(xiàn)在就醒了，也懂這個(gè)東西了，這個(gè)摩擦就發(fā)生了。我想土地改革不是為了改革而改土地，要跟城鎮(zhèn)化配合起來(lái)，要跟人口的流動(dòng)集聚有一個(gè)很好的配合，這是我們根本的出發(fā)點(diǎn)。

怎么樣配合？高度行政化的土地配置跟人的流動(dòng)我覺(jué)得很難配合，珠三角流動(dòng)性比較高，哪里有一個(gè)親戚朋友、老鄉(xiāng)給我指一條路我就去了。可是這個(gè)行政主導(dǎo)的行政制度是講這個(gè)行政級(jí)別的，你看我們土地拍賣(mài)是從香港學(xué)的，香港就是一個(gè)行政政府，大陸是一個(gè)省、市、縣五級(jí)政府，每一個(gè)政府都有一個(gè)半市場(chǎng)化的土地沖動(dòng)，所以這就造成了改革難度非常大。這讓我想起了過(guò)去的制度，農(nóng)民的糧食不能賣(mài)，政府拿過(guò)來(lái)，農(nóng)民給城里，拿的價(jià)非常低，這就是我們計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。非常艱難的是改這個(gè)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的糧食制度，因?yàn)榻y(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)保證了機(jī)關(guān)、軍隊(duì)，如果你把這個(gè)一下子拆掉，這個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)就亂套了，所以就找一個(gè)緩慢的方法，看看有什么地方可以挖的。當(dāng)時(shí)看有兩個(gè)地方是可以挖的，高度行政化你一定要求他種糧食，有的地方不能種糧食，他可以交錢(qián)，最后變成政府交糧食可以變成交錢(qián)，使剛性制度增加一點(diǎn)彈性。

第二，在國(guó)家規(guī)定的非要收上來(lái)的糧食，保糧食供應(yīng)，保城市供應(yīng)、軍隊(duì)增加的糧食可以市場(chǎng)賣(mài)，雙軌，所以后來(lái)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的改革在這兩個(gè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上變成全國(guó)政策走出來(lái)了，先是一軌穩(wěn)住，一軌慢慢發(fā)育，等到時(shí)機(jī)成熟再并軌，完成糧食市場(chǎng)。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)在土地改革當(dāng)中可以參考的，當(dāng)然土地比糧食問(wèn)題復(fù)雜，剛才講的很多我聽(tīng)了很有道理，第一個(gè)不是說(shuō)你收縮正軌范圍，你收縮了以后那這幾億人要流動(dòng)是要用地的，工業(yè)化要用地，城鎮(zhèn)化是要用地的，你如果又把它收縮經(jīng)濟(jì)怎么辦？所以更重要的是除了征地我們有沒(méi)有別的辦法可以配置土地資源，這也是我們對(duì)重慶、成都改革非常有興趣的地方，經(jīng)驗(yàn)有很多，可以探索出一條路來(lái)，把原來(lái)這個(gè)路都交給政府你要去賣(mài)，經(jīng)過(guò)歸納和規(guī)范把它納入市場(chǎng)里面來(lái)，還有另外一條方法獲得土地資源，這是我們認(rèn)為地方實(shí)踐有價(jià)值的地方。你看成、渝這兩個(gè)地方，里頭也有新的苗頭，直接把這個(gè)資源組成公開(kāi)拍賣(mài)市場(chǎng)，在較大范圍發(fā)行價(jià)格，我覺(jué)得只要一個(gè)路慢慢走出來(lái)，有可能把這個(gè)大難題讓資源配置跟人口流動(dòng)資金能夠協(xié)調(diào)一點(diǎn)。最后我講一句關(guān)鍵是什么，關(guān)鍵就是地方實(shí)踐的東西不可能是完美的，你要去批評(píng)，都可以批評(píng)，而且批評(píng)也是對(duì)地方很好的幫助。我認(rèn)為在北京制訂政策、研究制度變化應(yīng)該充分吸取底層變革的力量，不能光靠我們頂層設(shè)計(jì)，你想應(yīng)該怎么樣，最理想的方式是怎么樣，你應(yīng)該想在中國(guó)什么路是可以走出來(lái)的，地方行得通能不能完善，能不能變成一個(gè)立法的政策，能不能可以在全國(guó)推行，我想十八大之后這個(gè)問(wèn)題就可以提上來(lái)，因?yàn)榈胤絿@這個(gè)難題已經(jīng)做了很多的嘗試，應(yīng)該在里頭吸取了這個(gè)經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)橹袊?guó)的問(wèn)題確實(shí)大，而且復(fù)雜，完全靠我們想象說(shuō)哪樣子最好，這也有意義，但是更有意義的是實(shí)踐當(dāng)中我們走出來(lái)的。我就講這么多。

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