2013財經年會陳錫文演講實錄

2012年11月29日 11:21
來源：鳳凰財經

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鳳凰財經 2012年11月29日，“財經年會2013：預測與戰略”在北京舉行。中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文表示，工業中用地的浪費現象是非常嚴重的，需要我們，一方面征地制度要改革，另外一方面用地制度也必須改革。

以下是陳錫文演講部分精彩實錄。

陳錫文：大家早上好，非常感謝這次年會的組織者給了我這樣一個發言的機會，剛才何迪先生所講到的我自己的專業是農業，農業、農村和農民問題是我這一輩子一直在做的一件事情。黨的十八大開完了，大家一起認真討論下一步的發展需要依靠什么，我想進一步推進改革開放這已經成為上下一致的共識，但是具體的下一步的發展到底依靠哪些新的增長點，這也是大家廣泛深入討論的。我感覺到越來越多的人開始認同下一步推進城鎮化將是中國經濟發展的一個重要的引擎或者叫發動機。我想這是符合經濟社會發展規律也是符合我們現在發展階段的基本要求。

改革開放以來，我國的城鎮化已經有了非常明顯的進展，特別是進入新世紀十多年，城鎮化的發展速度是非常快的，統計資料大家都了解，從2000年我們的城鎮化率只有36.2%，到去年的城鎮化率增長提高到51.3%，也就是說在11年中城鎮化率提高了15.1個百分點，平均每年城鎮化率要提高1.37個百分點。

在過去的11年中，中國統計上的城鎮人口從2000年不到四億六千萬到去年超過六億九千萬人，也就是在過去11年中中國的城鎮人口增加了50%。這確實是個非常了不起的成就，我想特別是中國的總人口中城鎮人口過半，這應該說在中國現代化進程中一個非常重要的積極的標志。因此，大家把城鎮化作為下一步中國經濟增長的一個重要的推動器，我想這是有道理的。

在我們過去多年的城鎮化過程中也有很多問題值得我們反思，所以，下一步推進城鎮化到底應該注意哪些重大的關系，我想這還是需要我們進一步探討的問題。就我個人工作研究的角度看，我覺得下一步的城鎮化應該特別注重處理和解決好三農的問題。

有三個問題需要我們認真研究。

第一在城鎮化的快速推進中，怎么保證中國糧食安全和重要農產品的供給，也就是農產品的總供給問題。一方面進入新世紀以來，特別是2003年以后，農業上一直捷報頻傳，今年雖然最終的糧食產量還沒有公布，但是肯定會比去年增產，這已經成了定局。這也就成就了中國建國以來第一次實現連續九年糧食增長這樣一個局面，這是非常鼓舞人心的。但要從供求的本身關系來看，我們也發現一方面農業在增長，但另外一方面經濟發展、人民生活水平提高，還包括城鎮化的推進，需求增長似乎更快。所以，近些年來中國農產品的總供求方面已經出現了一個農業發展增長的速度趕不上需求增長的速度的局面。

這些年來表現的就是進口農產品的數量在不斷的增加。尤其按中國的糧食口徑統計，進口的糧食數量確實增長的非常快，因為中國是把大豆和黍類統計到糧食里。今年10月份的情況看，我們進口的糧食，按中國口徑統計的糧食已經超過六千萬噸，達到6088萬噸。這里面主要是大豆，今年1—10月進口大豆4855萬噸，所以，全年的情況來看，進口大豆肯定要超過5500萬噸。也就是說全世界出口的大豆有一半以上是要運到中國來。此外，還進口了谷物粉1200多萬噸。也就是從去年開始，中國的三大谷物，小麥、大米和玉米也都已經成為凈進口的國家。

這個趨勢還會進一步發展。剛才講到人口增加，經濟發展，人民生活水平提高，城鎮化率的提高都是推動農產品需求增長的重要因素。其中人口的增加，我們這些年保持在每年凈增人口六七百萬，這個數需要多少糧食滿足，這個是可以打體上測算的，人民生活水平的提高消費會更多，這也需要一個測算。需要我們重視的就是在城鎮化過程中，農民轉為市民，由于生產方式轉變，由于收入水平提高，由于生活方式轉變，他們會增加消費多少農產品，這個問題也是需要我們非常高度重視的。

根據統計資料，按統計資料公布的中國城鄉居民消費的主要食品情況看，按照2001年的統計資料來看，我們2001年，每個城鎮居民平均每人消費的食品和城鎮居民相比大概是個什么情況呢？口糧大概要比市民比農民低三分之一左右，但是蔬菜要高28%，植物油要高24%，肉類要高51%，家禽要高130%多，蛋類要高百分之八九十。所以，可以想像隨著農民不斷的進入城鎮，在消費結構上他們的變化也會帶來我國食品，特別是糧食總供求的變化。所以，在推進城鎮化的過程中，為什么要強調保護耕地，為什么要強調加強農業，我想這是個很現實的問題。

按照這幾年農產品進口的情況來看，如果不進口這些農產品，我們自己來生產，按照我們目前農業生產的實際水平來看，大概需要增加六億多畝農作物的播種面積才能把這個缺口填平，而實際上我們18億畝的耕地中有一部分地在南方可以復種，所以，目前全年的農作物總播種面積大概是24億畝多一點兒，我剛才講到進口的農產品如果我們自己供給需要再增加6億，也就是我們現在的實際生活水平如果都由中國自己來保證農產品的供給，我們需要有30億畝以上的農作物播種面積，我講的不是耕地面積，而我們現在自己只有24億，也就是說大約有20%左右的缺口。

在經濟全球化的背景下，充分利用國際資源和國際市場這是非常理智，非常明智，也是很必要的，但問題是糧食這個問題確實太復雜，我剛才講到六千多億斤的糧食進口折成中國的數量就是1200億斤以上，相當于我們最大的臨時產量黑龍江省一個省的年產量。所以，在推進城鎮化的過程中我覺得我們需要有一個統籌規劃，在推進城鎮化的進程中怎么去加強對耕地的保護，加強對農業生產能力的提高，這大概是不能忽視的。這是一個問題。

第二個問題已經講到城鎮化的推進和農業之間一個很現實的矛盾就是土地怎么使用，以及土地轉為城鎮化之后農民的權益怎么保障，這是第二個需要考慮的問題，就是土地問題。中國的征地制度社會上批評是比較多的，一個最重要的方面是對農民的權益保障不夠，我想這是將來土地制度改革必須認真去研究和改善的一個重要方面。

第二個方面現行的土地制度對于土地的農業轉為非農業使用約束機制不強，因此，土地一方面大量征用，另外一方面效率不高，甚至浪費嚴重的現象都是大量存在的。第三，相當程度上為了推進城鎮化，在土地制度方面，在征地的機制方面所衍生出來的一些東西導致了地方政府，乃至企業一種偏離正常軌道的行為。比如地方政府追逐土地財政的收入，就會更多地征地，更多地賣地。還比如有的企業追求能夠以更低的價格拿到土地，以待以后增值，這就會扭曲市場經濟的各種各樣的行為。所以，在這個過程中，征地制度改革確實非常必要，而且整個農村土地制度的改革也是非常必要的。

這些問題都涉及到很多方面，相當復雜，我今天不講了。昨天消息已經公布了國務院研究了關于修訂土地管理法的意見，將報人大常委會研究，這個過程我們還可以進一步觀察，我想應該朝著切實保障農民權益，約束征地行為這個方向走。我今天要講的一方面我們征地中矛盾這么多，但是利用的到底怎么樣？現在很多人都認為我們的城鎮化過程中土地城鎮化的速度明顯的快于人口城鎮化的速度，我想這個事實是存在的。

看一下統計資料能發現1980年的時候，我國城市建成區的總規模大約五千平方公里，到2010年城市建成區的總規模已經擴大到46000平方公里，也就是城市建成區的總規模擴大了8.2倍，但是城鎮人口按照現有的統計口徑，1980年是1.9億多人，不到兩億人，2010年是六億七千多萬人，城市人口大約增加了2.5倍。建成區規模擴大8.2倍，城鎮人口只增加2.5倍，這就回應了我們說的土地城市化快于人口城市化這樣一個現象。

還要再問的就是進入城市的有大量人口并沒有成為真正的城市人口這個問題后面還可以再講。這么快速的征地，但是沒有帶來更多或者應該等比例增長的城市人，原因到底在什么？我想土地利用中的一些不合理的現象。不想講別的，從地價，因為我們在座的很多各位專家學者，以及企業家都對房地產很關注，各位都能關注到土地征收之后，在不同的用途上土地的出讓價格差別是非常大的。按照國土部公布的今年上半年的土地出讓價格來看，全國平均的每一平方米的商務用低價格，商業和經營性服務業的土地用低價格每平方5700多元，每平方住宅價格是4500多元，每平方的工業用地是659元，每平方工業用地的價格只相當于商業、服務業用低價格的11%多一點兒，相當于房地產的14%多一點兒，這樣一種價格機制，價格的導向一定會導致工業用地增長的數量非常大，而它的效率相對又會比較低。

從現在來看，供地的總量中，按年度平均大約40%左右的土地是出讓給工業企業用的，而它的地價又最低，當然我們不可能要求工業用地價格和住宅、商業用地價格一樣高，但是過低就會產生很多問題，工業中用地的浪費現象是非常嚴重的。這就需要我們反思，一方面征地制度要改革，另外一方面用地制度也必須改革。

我曾經在上海做了一個調查，上海一個松江區工業比較發達，我調查這個區原來所有的工業企業12.6萬家一共用了11.5萬的土地，平均每個企業占地9畝，最近他們以一種新的機制，不是轉讓土地使用權，而是主要以出租標準廠房或者特定的設計廠房，用這種出租的辦法建了一個新的經濟園區情況有了非常大的變化，入園的企業平均每個占地不到1.5畝，但是由于注重了科技的進步，引進一些高新科技的企業，效率大不一樣。去年這個園區中工業企業平均每平方公里的產出達到136億人民幣，整個上海市級開發園區平均產出是60億，比它高一倍。而這個園區所有的企業所交納的稅收平均每畝地交60萬，松江其他的11萬多畝地的12.6萬家企業平均每畝地只交10萬。

這個例子就可以充分說明通過改革，通過轉換機制，工業用地節約的余地是非常大的。回過頭來，目前為什么要特別強調工業用地？工業用地扭曲的情況實際上導致了工業用地的不正常，對整個民眾帶來什么影響？為了給工業提供比較低價格的土地，在征收農民土地的時候不得不壓低補償，現在的實際情況是壓低補償越來越困難，農民不愿意，整個征地總收入中關于補償的費用在大幅度的提高。這塊壓不下去就會轉到另外一個方面，就是對商業、服務業和住宅用地的價格不得不大幅度提高，以此彌補土地利用中利益不平衡導致的財政上的缺口。所以，通過對工業用地進行改革的措施，實際上有可能更有力更實際的推動征地制度和用地制度的改革，也可以真正形成一種節約用地的局面。這是第二個問題。

第三個問題我想講推進城鎮化，所有人都認為城鎮化的重要標志就是農業人口轉為城市人口，這個過程我們現在正在進行中，城市人口的比重在不斷的提高，但是大家又都知道，進入城市的大量的農民其實并沒有真正變為市民，他們還是處在一種游離狀態中，有人把我們現在的城鎮化叫半城鎮化。有的數字非常有意思，我一開頭講到2000年城市總人口4.6億，到了去年達到了6.9億，等等了2.3億，增加了50%以上，但是通過有關部門了解到的，已經進入城鎮但是沒有戶籍的流動人口數量到去年年底基本估計，因為沒有準確的數字，大約也是2.3億。可以這么說，這十年來新增加的城市人口都是處在游離狀態的人口，這其中絕大部分是農民。于是在推進城鎮化過程中就需要認真考慮怎么去解決農民逐步的市民化的問題。這個問題是繞不過去的。

一面講推進城鎮化，一面農民進入了城鎮，但又沒法變成市民，這會對今后經濟社會的長期發展帶來很多不確定、不穩定的因素。但是要農民變市民確實難度非常之大，即使我們大多數政府官員都愿意這么做，但是如果算一算賬這個事兒就很難。這幾天各地都在討論關于異地高考的問題，就這一個問題就讓老百姓和政府都非常糾結，更何況會涉及到更多的問題。

涉及哪些問題呢？第一，必須涉及到就業問題，大量農民進城，讓他們來干什么？如果沒有更好的就業，更高的收入他就不會離開農村，因此，引導農民加入城鎮化的大潮，轉為市民首先需要解決他的就業，我們就需要認真估計我們還能給農民增加提供多少新的就業機會。這幾年我們平均每年解決城鎮新增就業人口1100多萬，從一個周期來講，十六大以來這十多年，我們大概解決了1億到1.2億的就業人口，我們城鎮化速度多快，還打算吸引多少人，依靠什么領域，依靠什么機制來解決更多的農民就業，這個問題就不能不考慮。

從實際情況看，只有大量的處在服務業的中小規模的民營企業，甚至微型的民營企業才有可能提供這么多的就業機會。于是我們政策上的改革，制度上的改革一定要形成一個積極鼓勵中小型、微型的民營經濟的發展，這才能跟我們推進城鎮化的要求和目標相一致，否則就很難解決他們的就業。不能就業，就會出現逆城鎮化的現象，這是必須解決的第一個問題。

要解決的第二個問題顯然是他們的住房問題，農民工整體進入城市的住房狀況如何，有關部門曾經做過比較大規模的調查，調查的結果從去年的情況看是這樣，進城的農民工住宅由用人單位提供的集體宿舍的占51%，由農民工自己在城鄉結合部或者城鎮中租住農民住房的占47%，真正擁有自有住房的外來農民，在城鎮中不到1%，進入城鎮以后，交納了住房公積金的農民工比重不到3%，現在進入城鎮的農民工總量大約在1.5億—1.6億之間，到底采取什么辦法解決這么多人，后續還要來人，解決他們的住房，我想這確實不是一個簡單的問題。

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