財經年會2013議題三：城鎮化進程與土地制度變革實錄

2012年11月29日 15:36
來源：財經網

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【《財經》年會專報】2012年11月28日，“財經年會2013：預測與戰略”在北京舉行。

議題三：城鎮化進程與土地制度變革實錄如下：

主持人：財經年會議題三：城鎮化進程與土地制度變革即將開始，我們有請主持嘉賓發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵先生。有請。

李鐵：很高興主持“城鎮化進程與土地制度”這個環節。

今年是大家都期望十八大以后的改革年，改革年最重要的議題，是我國的城鎮化進程將如何走。

在十二五期間要推進中國城鎮化的改革。城鎮化改革我們想大家直接地想，一個問題就是戶籍管理制度的改革，在中國國情的條件下，我們戶籍管理制度改革后面還有一系列深層的制度因素的制約。在中國城鎮化進程中面臨幾個問題，一個是戶籍管理制度的改革，第二是土地制度的改革。城鎮化進程不僅是人口向城鎮進入，土地還要伴隨土地城鎮化的進程，在國外這不是問題，因為它是一個私有化的，但是在中國不是如此，中國特殊的公有制度，國有土地制度，農村集體土地所有制度，它是我們當前改革面臨的不可逾越的障礙。

第一，我們看現有的土地城鎮化進程如何來破戒征地問題，到底以什么樣的方式來面對集體土地所有者，是通過產權制度保證，恢復產權制度，確定集體土地同權來參與城市開發進程中的交換，還是我們提高現有的征地標準，來緩解征地的矛盾。

第二是所有權的問題，就涉及到農村的集體土地確權，明晰土地的產權，還包括在農村之間土地扭轉，或者是宅基地扭轉產權的性質問題。

第三，我們城鎮發展模式涉及到的土地出讓金的問題，我們城鎮發展依賴于土地出讓金，但是它面臨著嚴肅的制度約束，也使我們的城市財政出現了窘迫的局面。

今天我們邀請幾位專家來共同討論這個問題。下面我們掌聲歡迎邀請的專家。

第一位，中華人民共和國土地資源副部長胡存智先生。

北京大學國家發展研究院教授，博源基金會學術委員周其仁先生。

燕京華僑大學校長華生先生。

中國土地學會副理事長黃小虎先生。

中國人民大學經濟學院教授陶然先生。

因為今天我們在座的專家比較多，時間有限，我們每個專家第一次發言時間限制在8分鐘時間。今天我們先請中國人民大學教授陶然先生，就我們剛才提到的問題，進行他的演講。謝謝。

陶然：非常感謝。我想講一下，中國的土地跟我們中國經濟發展模式是非常相關的，大家可以看到，地方政府從90年代中后期以后，在大規模建設開發區，工業開發區的建設模式，一般政府先從農民那里低價格征地，然后把土地往往是以更低的價格出讓給工業用地的制造者。

你和地方政府談的時候問他為什么這么做，地方政府會告訴你，他把降低價格出讓工業用地的原因，是如果本地制造業沒有發展，服務業也發展不起來，服務業是可以創造營業稅，百分之百歸政府的。特別是商業和住宅業，能夠獲得高額的土地出讓金。

正是因為我考慮到制造業發展能夠給服務業帶來更多的發展，帶來更多的收入，所以我愿意把價格不斷進一步往下壓。

大家可以看到，中西部地區在大規模搞開發區，現在價格已經很低了，這樣的一個模式，所以你會看到地方政府在出讓過程中是放量供應工業用地，限量少供商用用地，因為工業用地是全國性的買方市場，因為工業用地價格便宜，加上我們國家人民幣匯率壓得比較低，所以就會有一個比較大規模的外匯的累計，央行發人民幣對沖。這個模式在08年之前還是不錯的，因為地方政府先借錢搞開發區，然后把錢再還回去，這個過程一直是非常好。09年以后市場不行了，你會發現09年以后，中國每年的工業用地增加量遠遠超過08年以前，為什么地方政府還在搞工業開發區？你可以看到，在中國每個縣都要搞開發區，而且都是殺價出讓工業用地。

兩個原因，第一個原因，因為財政和信貸資金造成房地產市場泡沫化。到09年以后，在所有的城市都出現的房地產泡沫，主要因為房地產的錢非常多。另外一個原因，中央鼓勵地方借錢，中國就在承擔08年，09年財政政策帶來的后果。情況并不是很樂觀，有很多人認為中國地方政府債務規模不算很大，你如果看西班牙在地方政府財政的負債比例也大，當然房地產泡沫崩盤以后就成了大問題。

還有人認為，中國居民購買房子，付的首付比較高，但是中國房地產商貸款很多，所以如果房地產出了問題，經濟肯定會出很大的影響。

我們怎么解決這個問題？我說兩點，現在房地產泡沫已經存在的情況下，我們都比較支持集體建設用地要能夠把它降下來，但是房地產泡沫已經很高，可能就會讓房地產加速崩盤，泡沫一旦形成，你再進行改革的時候，改革就得非常小心。

我覺得可以做的方法，在城市郊區擴擴張的時候政府要談判，政府拿出一部分建設用地，農民給他一部分地，但是我允許你先蓋出租房給農民工，我們有2億農民工，這個房子可以出租，10到15年以后可以上市轉讓，這是一個改革方案。

第二個，我們對現在的工業用地非常不節約，政府不用征地了，中國有大量的土地資源，但是已經租用給制造業。我們把土地一半轉給商用用地，利用土地出讓金來逐漸地貸款，把欠債還掉。我想采取非常小心的措施，能夠讓更多的土地集中到商業用地，有了這些政策，推動經濟增長，解決地方債務，實現農民工在城市里面有租得起的房屋，政府可以抽點稅，建設農民工子弟學校。

如果不進行這些改革，未來中國的前景是比較悲觀的。我就講這么多。

李鐵：我覺得陶然講得很有意思，為我們城鎮化進程的改革提供了很好的方案。有關的方案我們還得聽一聽半官方的機構來怎么評價。

黃小虎先生原來在國土資源局當院長，現在是土地協會的理事長，我們聽一聽他自己對征地制度改革，特別是針對陶然先生的提議，你有什么自己的想法？

黃小虎：土地管理部門探討征地制度改革，從90年代就開始了，大體上90年代末到本世紀初形成一個改革的思路，概括為四句話，縮小征地范圍，提高補償標準，拓寬安置途徑，完善征地程序。這四句話先不說是不是完善準確，但是這四句話到現在為止可以說改革并不順利。

十幾年過去了，各地按照這樣四句話做了許多的探索，積累了大量的寶貴經驗，形成了不少的共識。應該說還是取得了很大的進展。但是惟獨對縮小征地范圍至今達不成共識。

縮小征地范圍是什么意思，就是基礎性的，公益性的項目可以征地，但是經營型的項目就不要再征了，不征也得用地，就可以直接使用農村集體的建設用地，也就是說要允許集體建設用地進入市場，就是要建立城鄉統一的土地市場。可以說這是征地制度改革的其中因素之一。過去有個說法，這是一件事情的兩個方面。

達不成共識，主要是國家政府的有關決策層面不認可。這個決策層面不單單是國土資源部，因為國土資源部是具體承擔這件事的，但是它要聽取各方面的意見，一聽意見就來了，投資部門，大的用地戶，各地方政府都反對，國土部也就猶豫了。

各方面不認可的關鍵在哪呢，就是縮小了征地范圍，你允許集體土地進入市場，政府可以征的地，可賣的地，特別是可賣的地就少了，就會影響政府的土地財政和土地金融，這就從根本上觸動了經營土地的制度，以及它所形成的利益格局。

所以思來想去，有關決策層的結論就是，這件事太大了，應該緩刑，先放放吧。

我們由此可以看出征地制度又牽出來一個制度，就是政府經營土地制，這兩個制度是一個表里的關系，表面是征地制度，里子那個東西是政府經營土地制度。

達不成一致，就產生了一個問題，我們現在的政府經營土地制度或現在的這套征地制度還能不能繼續下去，政府經營土地制度和現行的征地制度是一個舊的發展方式的重要的一個部分，有這么幾個底限，第一，叫外延擴張，粗放發展，我們講保護耕地，就是保護我們的生命線，講了20多年了，保護住了嗎？不是我們做這個工作的人不努力，是我們再努力也沒有用，因為你政府經營土地要講成本的，肯定是征地有錢，用存量土地要花錢，而且成本高。所以我們這么些年來城市的發展無一例外，全國的城市無一例外，都走了一條外延擴張的路子，耕地不可能保護。

我有一個極端的結論，政府經營土地制度不改，保護耕地只不過是一句空話，這是第一。

第二，就是社會分配不公，首先倒霉的是農民。因為社會產品的分配都是以生產條件的分配為前提的，農民的生產條件手里有土地，可是這個土地不允許在金融市場(交易)，不能夠自主地去發展工業，走工業化，參與工業化和城鎮化的道路，他在社會產品的分配中，就永遠處在一個弱勢的地位。我們農民的財產收入，前些年有一個報告就是3%，在農民的收入里財產性收入只占3%，如果把土地財產真正進入市場以后，就發生很大的變化。

第三，透支未來，土地財政，土地金融，都是透支未來。

第四，政府的行為扭曲和失控。你裁判員下場去踢球當運動員，這個市場秩序能規范嗎？肯定是不透明，不規范的，正常的市場秩序就不可能建立起來。這里還有其他的扭曲我就不展開講了。

我們可以看看這樣的發展好還是不好？科學還是不科學？我想大家都可以有自己的評判。這樣的發展方式恐怕難以為繼了。接下來的問題就是改變這種舊的發展方式的條件是不是具備了，改革的時機是不是成熟了？

我們看，現在經過30年的發展，我們政府的財力已經比較雄厚，政府節支的潛力巨大，我在政府系統工作了小20年，我體會比較深，我們干了多事情，花了很多很多的錢，回過頭來看，真是沒什么用。

第二點，我們經過30年的外延擴張，城市的存量土地節約利用的潛力巨大。如果你把大量的集體建設用地如果允許在金融市場，它也可以得到充分的利用，經濟就活了，增加彈性了，投資消費都可以起來。我覺得土地不會構成發展的根本性的障礙。

第三，中央的指導思想早已經明確了，十七屆三中全會就已經提出來，要逐步構建城鄉統一的土地市場。在這個精神的指引下，各地方進行了大量的實驗探索，比如說成都的統籌城鄉發展的經驗，比如說廣東的三舊改造的經驗，比如說北京的50個城中村改造的經驗，都已經突破了我們現行制度的束縛，互換國家改革盡快出臺，我認為改革的條件已經具備，時機已經成熟，不應該再拖了。

最后的問題怎么改，我個人設想，第一要改革土地管理與土地經營一身的體制，把土地經營從管理部門分解出去。

第二，區別對待，分布推進，逐步構建城鄉統一的建設用地市場。

第三，制止清理政府的土地融資行為。

第四，規范土地出讓金的支出。

政府用土地投資法律規定出讓后的土地使用權可以抵押，法律沒有規定未經出讓的土地也可以抵押，政府沒有經過允許的就是不允許的，我們這些年拿土地去融資，已經是很普遍的現象了。

第四，改革規劃體制機制。我的發言完了。

李鐵：我們現行的土地制度，是在現在的框架下形成的利益關系，這種利益關系，我們如何確保城市的基礎設施投資，保證能得到改善，同時要解決我們進一步發展一系列的問題，投資增長的問題，低成本的問題，我們在這個環境下如何在現有的制度上做調整，如何在這種基礎上進行土地制度改革，我想華生是不是有很多自己的想法？請您來談一談。

華生：現在講土地制度改革，這個沒有問題，現在主要的問題是在于怎么改革。就和股市一樣，這一年來改得不少，我沒進門的時候拉著我說，你還談土地，股市都沒命了。我說改革是最大的紅利，改革也是最大的救市，土地也是這樣。但是究竟怎么改，我們臺上的人觀點可能都不一樣。

我個人理解，我們今天講城鎮化和土地制度，這兩點確實是緊密關聯的，從一定意義來說，城鎮化的核心就是土地，就是城鎮化就是農民進城換了一個地方去住，就是換了一塊土地去住，所以我覺得這是本質。我們這些年來搞成今天這個樣子，中國土地城鎮化最大的問題是什么，這個要問問半官方，還有官方，還有更高官方的機構，最大的問題是我們的人口城市化和土地城市化的脫節，這跟我們這些年來推行的建設用地是直接相關的，你直接在土地上做文章，這個掛鉤上沒有人。

我們如果不是拿土地跟土地掛鉤，而是拿土地和農民進城取得戶籍的落戶掛鉤，同樣是我們這個體制，它就會產生完全不同的結果，因為我們不能脫離我們整個的經濟政治跟政府的狀況來看問題。所以這是我第一個觀點。

研究這個問題，首先要看看什么是主要問題，然后對癥下藥的藥方是什么。

第二，剛才黃理事長也講到，我們中央文件也有很多，縮小征地范圍，只征公益性用地，假定這個話是對的，也是可以做的，它暗含著一個土地財政現在就要立即結束，因為只征公益性的土地那是賠錢的，要結束現在的土地財政，這是一個大問題，我們講縮小征地范圍，只做公益性的征地，基本上是空話，空話，大話，套話在經濟領域是不好混的，因為馬上它就要兌現。

所以我覺得如果思想有這方面的想法，第一要處理得就是土地財政，土地財政如果取消會帶來哪些問題，要用什么樣的機制來替代，這才是要研究的問題，否則我們再講一百年縮小征地范圍基本上沒用。

第二點，我們現在的改革，我們坐在臺上的人分歧就很多，最根本的就是不要走遍方向，包括媒體流行的觀點，我個人是不贊成的。我們土地制度改革主要的受益主體究竟是誰，我認為土地制度改革方向如果正確，如果能夠取得實際的效果，關鍵是要明確土地制度改革受益的改革主體是移居城市的外來人口，首先是農民工和農民工家屬，不是給城中心和城郊的已經很好的農民繼續錦上添花，土地制度改革也不是給我們開發商回到2005年之前沒有招牌掛，自己可以導體去拿地，成為開發商的盛筵。土地制度改革更不是為了我們城市的各界精英在城郊的別墅，莊園，能夠取得合法的產權證，以及進一步多搞一些莊園，土地制度改革的受益主體必須是農民工及家屬，以及從其他城市一舉的外來人口。偏離這條主線就一定會出大問題，這就是我的觀點。謝謝。

李鐵：謝謝華生，華生提出非常嚴峻現實的問題。當然據我所知，以往的土地制度改革當然是城鎮居民受益比較多。土地制度改革涉及到方方面面的利益，而政府在制定這項政策中也有很多制約因素。我們下面請國土資源部副部長胡存智先生，來談一下他自己個人的看法。

胡存智：第一，現行的土地管理制度的問題，先行的土地管理制度基本上符合中國的國情，無論在城鎮化，工業化和農業現代化上，現行的土地管理制度，有力地支撐了改革開放30年來這三化的進程，在這三化的進程中，有今天這樣的發展成果，基本上順利的發展進程，這個過程里面應該說得益于現代的土地制度。當然不是這個土地制度沒有問題。

現行的土地管理制度可以用五句話來歸納一下，以用地保護為目標，以用土管制為核心，以市場化配制作為方向，以產權管理作為基礎。這樣的制度從目前來看，是順應了整個市場經濟改革的方向，盡管在實踐過程中有缺點，但是確實也有專家說的一些現象，這是有的。但是畢竟為保障農民的權益，保護耕地和推動經濟發展，從大的形勢，整體來看，也保障工業化，城鎮化建設的發展，所以應該說土地在這里面能發揮作用，這應該是不爭的事實。

從這點來看，從歷史發展的觀點來看，以及從整個當前中國經濟的發展來看，有30年的高速發展，應該說這種發展是建立在堅實可靠的土地基礎之上的，這是我的第一個觀點。

第二，今天我們主要的議題是說在城鎮化的進程中，土地管理制度改革的問題，城鎮化進程中從發展的目標和存在的問題來看，可以從土地上概括成幾個方面，因為城鎮化進程中涉及的需要改革的制度很多，但是從土地來看我認為主要是四個方面：

第一，跟城鎮化的發展戰略和布局相關的土地管理制度改革的問題。當前城鎮化進程中，用什么樣的城鎮化的戰略來進行發展，以及形成什么樣的城鎮化布局，這是當前非常重要的需要考慮的問題。

十八大報告也提出來，要優化國土空間開發的格局，推動城鎮化，建設美麗家園，其中就有很重要的城鎮化戰略和布局的問題。這是第一個方面。這里面關系到大中小城市的協調發展，以及城鎮布局，美麗家園的建設，生產、生活和生態空間的合理安排，這些都與土地管理制度密切相關。

因此在這方面也要根據這些要求，土地管理制度做出適應的改革和變化。

第二個方面，城鎮化發展進程中發展的質量和水平問題，剛才專家也談到了這個問題，人口城鎮化的問題，土地城鎮化的問題，這實際上是城鎮化發展內在的一個本質的要求，確實也關系到土地制度改革的問題，比如說城市用地擴張得更快，人口沒有及時的能夠跟進，能夠在城市里面落戶，或者享受城市里面的各種公共服務，這顯然這是一種人地關系的問題。

同時由于人口沒有能夠及時地進行城鎮化，沒有落地，必然會帶來土地是否集約節約利用的問題，實際上這些問題在土地上看來并不是很困難解決。比如說地用多了，人口城鎮化的速度加快，公共服務體系的加速建設，土地的集約節約程度就會提升。同時也關系到城市的運行效率，關系到市場和土地市場的配制方式等等問題，這是第二個問題。

第三，城鎮化發展過程中土地利益的分享問題。這是我們城鎮化發展過程中發展的目的是什么，目的就是使全體人民的生活都好起來，能夠享受城鎮化進程進來的貢獻和繁榮，不僅是城里人要享受，農民也要享受。但同樣的反過來也一樣，也不僅是說農民要享受城里人享受的，因為土地的漲價，土地的增值，這點是我們的經濟學原理所確定的。

第三個問題，既然要享受這個利益分享的問題，這里面涉及到土地增值收益怎么更多地向農民傾斜，共享城鎮化帶來的繁榮，同時還有一個怎么解決好集體土地也在這個過程中能夠更好地發揮作用。

最后一個問題，在城鎮化進程過程中，切實保護各方的土地權益，把我們公民社會各方面的財產牢固地建立在地權穩固的基礎上，如果地權不是穩固的，得不到切實的保障，上面的附著物或者房屋等等，也同樣是沒有保障的。所以像這些權益都需要保護，不僅是農民的土地權益要保護，各方的土地權益都應該得到保護。

從四個方面來看，第三點，就是我們要進行什么樣的土地制度的改革，第一，要對現行的土地用途管制制度進行深化完善，使得我們可以更好地按照國家確定的主體功能區規劃，以及生態文明建設的需要，建設美好家園，為生產生活生態的空間留下足夠的余地，形成協調搭配美麗的移居城市和鄉村。

第二，要對土地的集約節約的用地制度，有償使用制度，包括市場上經常說到的土地的資產，資本的管理制度，以及涉及到土地財政的，土地的加稅費的貼息進行協調的改革。

第三，相應地進行土地空間轉換的征地制度的改革，和集體建設用地制度的改革。

最后，加強土地的權益保護，進行土地登記，土地產權保護這樣的制度改革。我就簡單的把制度改革歸納成這個方面，我強調一句，土地管理制度的改革，也是一個系統工程，也是一個涉及方方面面的事情，絕對不是用一個簡單的制度就能把城鎮化進程中諸多的問題，用一個制度就能解決的。所以我們應該要按照統籌協調，積極穩妥的方式推進土地制度改革，我說完了，謝謝。

李鐵：胡部長雖然是個人觀點，但是做了一個非常官方的詮釋，對當前土地制度改革提出了很多的看法，當然這些看法沒有足夠的時間去了解到內在的內容。

但是土地制度改革這些年我們從頂層設計來看，已經做了很多的工作，但是在實踐中確實從成都，重慶，包括天津，都進行了很多很好的探索。周其仁教授在土地上進行了大量的調查研究，在統籌改革實驗上也做了大量的探索，我們聽一下周其仁先生對這個問題的看法。

周其仁：剛才各位講了很多意見，中國的脈絡還是很清楚的，經濟自由一增加，城鎮化就加速。過去我們體制是一個劃地為牢的體制，城鄉之間不同的產業，不同地方，包括城市之間都是不能輕易動的。這種不能動的體制，嚴重束縛了生產力。

改革以后增加經濟自由，人是很靈的，人往高處走，他要往較高的收入方向去努力，這樣城鎮化從不到20%，到了去年51%多。所以這個趨勢脈絡是很清楚的。新的問題就是經濟自由的發展在不同的方面不平衡，因為經濟自由他要靠權利來規范它，因為你不能說你一個自由妨礙其他人的自由，社會就會麻煩了。但是不同的資產權利規范難度不一樣，我打工的能力，或者我的人力資本，我背起來就可以走，哪里收入高我就到哪里去，中國幾億人這些年就完成了從低收入區往較高收入區移動，也提高了整個國民的收入。

但是其他資產，土地資產，就要麻煩得多，它不能背起來就走，它有很大的位置性，兩個星期前我去了貴州，湄潭，他們有兩千多萬人口在外打工，他們在家里都有地，但是沒有辦法，他們沒有辦法把地背起來就走。

問題是人移動容易，土地移動非常難，土地的權利界定比人資產的權利界定看起來困難。現在問題就是這兩個東西不匹配，人口的流動性跟土地資源配制的靈活性之間有沖突。

現在我們國家土地制度剛才大家講了很多方面，主要的特點就是按行政，按市場，行政權利和市場機制過度時期，轉型時期的一種，土地不是說沒有市場，1987年，88年深圳開始土地拍賣，這對我們國家土地資源的配制起了巨大的作用，問題是問題，成就是成就，要沒有當時這么一拍，完全靠劃撥，中國沒有今天這個場景。但是什么地可以進入市場呢？第一，必須是國有土地，國有土地哪來的？從農民那里拿來的，政這個字了不得，它不能講價錢，它是強制，志在必得，一劃規劃就行了，補償多少是政府定的，補償怎么付是政府在執行。

從這個角度看，是高度的強制，高度的行政主導，這個資源一拿到政府手里，有個市場可以拍，我們很多位置的城市土地價格漲得非常高，這樣就帶來了非常普遍的經濟問題，我多征一點地，多儲備一些地，不斷往市場賣，財政很好，金融也很好，發展也很快。

這個事情就和另一個側面發生沖突，城市土地都是農民的地，世世代代是人家的地，農民說你這個地拿去，搞國防基地了，農民就算了，現在農民看到你拿去一賣賣那么高的價，農民慢慢也醒了，他也開始懂這個東西了，所以現在摩擦就在這個地方發生。

這條路怎么走出來，我想強調土地改革不是為土地改而改土地，要和城市配合起來，要和人口流動要有一個很好的配合，這是基本的出發點。

這個高度行政化的土地配制，和人較大自由的流動，我覺得現在很難配合得好，因為人的流動人不講級別，你珠三角，如果收入相對比較高，我到那里又有親戚朋友，有老鄉給我指一條路我就去了。可是行政主導的土地制度它是講行政級別的，我們土地拍賣是從香港學的，香港就是這樣，大陸這里是中央省市縣，鄉鎮，五級政府，每級政府都有了一個半市場化的土地沖動，這個對于土地資源的配制形成的矛盾是非常巨大的。

所以你怎么改呢？這就讓我想起過去中國改革的經驗，過去糧食就是這個體制，統購統銷，農民種的糧食不能賣，政府拿過來，付給城里，所以工資可以非常低，我們計劃經濟就是這么一個模式。那個體制搞得糧食怎么搞也不夠吃。改的時候到底怎么改的呢，一個農村的改革包產到戶，生產積極性提高了，非常重要，非常艱難改統購統銷的糧食自給，統購統銷保護了軍隊，農業，都靠統購統銷維持著，如果把它一天就拆掉，口號可以很激進，國民經濟就亂套了。

當時就找一個適合中國情況的漸進的改革方法，看看有什么潛力可以挖的。當時在地方的研究當中發現兩個東西可以挖，第一，因為你包括行政化一定要種糧食，有些地方不適合種糧食，他能不能用經濟收入的錢交后備稅，政府拿這個錢收購種糧食的地方的糧食。一定要交糧食變成可以交錢，這是當時改革政策的一個方法。使剛性的制度增加一點彈性。

第二，在國家規定的非要收上來糧食，保大城市供應，保軍隊糧食這個數額之外，增加生產的糧食可以市場賣，雙軌。所以后來統購統銷的改革基本上在這兩個地方經驗的基礎上變成全國政策走出來的。先穩住，慢慢發育，等到時機成熟再變，完成市場化。這個經驗很可能在土地改革中可以參考的，當然土地問題比糧食問題復雜。

現在第一個問題，不是說你收縮土地，幾億人在流動，他是要用地，工業化是要用地的，你如果又把它收縮，這個經濟怎么辦？可能更重要的是除了征地，我們還有沒有別的辦法？這也是我們對重慶，成都改革經驗非常有興趣的地方。那些經驗講起來很多，但是非常重要的就是經過努力，可以探索出一條路來，把原來非要把土地交給政府，然后再去賣，變成一個新的渠道，可以不用通過征地也經過一系列的規劃和規范，把它納入到市場交易的范圍內。城市和工業用地除了從國家征地賣地這個途徑，還可能有另外一條途徑獲得土地資源，這是我們認為一個有價值的地方。

當然目前市場這個軌道還是一個初期的階段，發育不成熟，有的還依附在原來的行政主導的情況下，但是里面也有些新的苗頭，直接把這些資源組成一個公開拍賣的市場，在一個較大的范圍內去發行價格，去給它定價，評價它的相對稀缺性。這樣走至少我們做了觀察，我覺得有一點信心，這個路只要有一個路慢慢可以走出來，它是有可能把這個大難題，讓土地資源的配制和人口流動之間能配合好的。

關鍵是地方實踐的東西，不可能是完美的，你要去批評，都可以批評，而且批評也是對地方很好的一個幫助。但是我覺得在北京制定政策，研究制度變化，應該充分吸取底層變革的力量，不能完全靠頂層設計，應該怎么樣，最好怎么樣，最理想的方式怎么樣，你一定要找到在中國情況下什么路可以走得出來，走得出來地方行不通，或者不完善，做點修整，能不能變成一個政策，能不能變化一個立法的攻擊，能不能變成超越地方全國性起作用的政策。我想十八大之后，這個問題可能就可以提上日程，因為地方圍繞這個難題，已經做了很多嘗試，應該吸取這個經驗。

因為中國的問題確實很大，而且復雜，完全靠我們想像哪樣最好，這也有意義，但是更有意義的是實踐中的經驗。我就講這么多。

李鐵：第一輪的發言都結束了，我覺得這里頭確實代表了很多不同的觀點。有的是代表政府立場，當然也是希望能推進改革，畢竟能從地方實踐，還是在中央進行頂層設計，都是政府在操作，我們沒有辦法把土地直接還給個人，一旦還給個人的話，這個事情可能就一發而不可收拾。

我給華生提一下，他對官方政策經常是持批評的態度，但是他有很多現實的立場。華生要給外來農民工在土地政策上，解決外來農民工生存上，實現一條土地改革的路徑，你用兩分鐘的時間說，這個路徑有什么具體化的設想嗎？

華生：我這一年多主要做這個題目的研究，現在最重要的就是我們的主導思路是什么，因為我們現在的主導思路我的感覺，主要是在增加農民收益率的口號下，實際上給程中村和城郊的農民主要給他們謀利益，同時也是給開發商謀利益。如果按照這條路，實現20年的夢想基本上要落空。

現在關鍵是主導思想，包括十八大報告中要增加農民分享的比例，農民已經分了4套房，是不是增加6到房，這個分享對城鎮化推進有多大的意義和作用，如果不是這樣的分享，要設置什么機制去分享，我們沒看到，包括相關的部門在這些方面提出了什么意見。所以這些方面我們可以找時間慢慢去探討。

如果我們的思路僅僅是在權利的下面，實際上是把利益向一部分人傾斜。我覺得現在不要在改革的口號下面搞出更差的東西來，那就不行。

李鐵：我覺得華生回答的問題，不像是土地制度改革，是收入分配制度的改革問題。

在重慶實踐過程中，對遠郊農村有過一些靠攏，把遠郊的土地怎么樣進一步扭轉，使遠郊的農民可以在這個過程中分享這方面的利益。黃小虎你對重慶改革的事情應該有所了解吧，你對這個事怎么看？

黃小虎：我很贊成周其仁教授的意見，地方的實踐不會十全十美，帶有一定的問題。包括剛才華生發言里批評的增減掛鉤，如果你從地方操作的層面來看，確實存在著混亂，但是你要從一個長的時間段來看，歷史的趨勢必然是城鎮化的發展以后，農村的集體建設用地是要減少的，城市的建設用地要增加，我理解國土部出臺這個政策本意是這么一個本意，當然具體操作是不是完善，底下怎么弄，為什么把它走偏了，跟我們現行的制度有關系，到底下主要是為了弄指標，想辦法把農民的地拿到手，而且強迫什么都出來了，這些問題是客觀存在的。但是總的趨勢還是要隨著城鎮化的發展，農村的建設用地應該減少的。我們現在中心村非常多，重慶我不是特別的了解，但是它對于偏遠地方的農民盤活他的土地資產，分享城鎮化的進程還是起了很大的作用。

因為城郊農民不太愿意賣，因為價錢高，反而是偏遠地區的農民愿意把自己的地拿去交易。

李鐵：陶然迫切想說，你來回答一下這個問題。

陶然：城鎮化我們顯然現在是沒有覆蓋到，大量的流動人口是住在集體宿舍里面，我們怎么改變住房問題，一種是政府提供保障性住房，第二，允許城郊農民合法蓋，比如說留給他30%，就是把用地拿走以后多拿一點，政府可以把多點地賣掉，剩下50%由你來蓋出租房，我覺得這個方法最大的問題，比如說很明確，我們現在地方政府在商住每年是限購的，所以使得很多農民要價很高。

另外一種做法，地方政府的保障性住房，我看不到政府有積極性花這個錢，我們要通過市場來提供，政府不僅不用花錢，還可以收稅，也許這是一個好的方向。

我們農村里面肯定有很多宅基地占得比較多，比較浪費，有很多人已經出去了，那些人在城市里面也沒有辦法定居下來，但是我們之所以出臺政策，是因為我們國家有嚴格的耕地保護政策，在農村增加耕地的方法，不光有拆宅基地的方法，農地整理也是可以的，因為很多農地邊邊角角的可以把它做好，農地整理是有很大的潛力的。農地整理也能增加新的耕地。我覺得這一點很重要，在中國06年進行稅費改革的時候，他投資農業基礎設施的錢在下降了，雖然中央和上級政府投了很多大型的水利設施。如果農地整理能夠形成耕地，地方政府馬上會把農地整理好，農村不僅新增了土地，這同時還能解決農業基礎設施建設，和給程度創造用地指標的一個方法。但是我們看到在宅基地拆遷里面，即使方法是好方法。

李鐵：我特別注意到周其仁講得很好，從80年代總結過來的雙軌制，這是一個非常好的設想，可能對于胡部長應該有所啟發，因為我們頂層設計者，應該考慮到我們當前土地制度改革過程中，你認為哪塊比較符合雙軌制這個思路？

胡存智：我也贊同周其仁教授，周教授，對改革的步驟和一些路徑的選擇。在十七屆三中全會決議做出來以后，各方面也是在往這個路子走。一方面保持現在的制度的穩定性，以及發揮它的合理作用，另一個看到它的不足以及缺陷，并且按照大家所指出來的缺陷在哪，再朝這個方面賽走，也是分步驟在走。

比如重慶的模式，成都的模式，包括目前還有些批評的征減掛鉤的模式，實際上都是這種方式的體現。

比如說重慶的模式開始設計的時候就有過一個想法，就是讓農民帶著地票進城，就是要解決周教授講的土地的資產效益怎么發揮的問題，在區位條件很差的地方，怎么把它潛在的價值釋放出來。

所以我覺得這些成功的經驗，都是很好的給下一步的改革提供很好的參考。所以我對這些改革的試點的方式，都是比較贊成的。

但是作為政府部門，在試點上面我們有一個基本操作的要求，既要積極也要穩妥。要充分地論證，同時還要試點，通過試點再進行示范，最后推開。土地制度改革比較復雜，涉及到各方面的利益也比較多，所以在這個問題上我們提出來積極穩妥地進行改革，針對城鎮化的進程過程中的問題系統地考慮，系統設計，系統解決。

李鐵：當然我特別謝謝胡部長，我當然特別想問一下，雙軌制，我們重慶的城鄉統籌，算不算雙軌制的一個內容？雙軌制具體的路線明確下來應該是什么？

周其仁：這是80年代發明的叫雙軌制。我比較看中的地方性的實驗，特別是成都，一個你在動土地制度這個改革之前，它有個基礎工程要做好，就是確權，政府的權威，土地的邊界給它劃清楚，而且這個確權不能光確到集體，要確定到戶，這個工作成都做得非常扎實。

第二，確了權以后交易平臺不能地方賣，要放在一個較大的平臺上來放大價格。這兩點是地方實驗當中，開一條新的軌，他不用行政權，88年以后資源配置在市場當中的成功經驗也吸收進來了。成都，重慶現在都有產權交易中心，重慶一年還是可以有5萬畝的地票完成，農民可以帶著地票進城，因為地背不進來，但是我老家那塊地經過我同意，可以復墾為農地，把老家蓋房子的權利放到重慶交易平臺定個價，有人買，再落地，這就改變了劃地為牢的資源配置。

地方就是兩條，一條要確權，要到戶，到農民，而且這個權利不是你給他轉讓權他一定轉讓，他拿了權也可以不轉讓，他覺得自己用合算就自己用，要他自己做決定。

第二，一定要有市場，因為資源如果不放到市場來評價，大家有個現象，現在土地各地的差價差得非常多，農產品的差價沒那么多，白菜，糧食，有一個全國價格的形成機制，土地現在是高度地方化，這個對資源配置，從經濟原理來看是不太好的。地方最重要的就兩條，這個確權不單單是經濟改革，它是社會改革和政治改革，它就劃定政府什么事情可以做，什么事情不可以做。成都確權的時候，底下干部可有意見了，拿地太容易，會導致土地的低效率配制，拿地困難，你拿過來要比原來用得更合理。我們在成都看這條路艱難是艱難，但是可以走得出來。

我們評價最高就是2008年成都市委發的一號文件，就確定成都整個范圍內確權，土地全部要丈量清楚。

李鐵：我們要換一個話題，我們先得看另一個方面，土地很重要的就是征地制度，土地出讓金，所有的城市發展預期，無論是貸款，無論是地方債，基本上返還都是土地出讓金，如果離開土地出讓金，我相信很多城市沒有辦法生存。這是當前制定改革中需要化解的非常嚴重的問題，很多地方提出房產稅等等。

我先提問華生，你對這件事的化解有什么看法？你不解決地方政府這個利益問題，你去談那件事，恐怕很難去解決。

華生：在土地制度改革當中這一點我贊成周其仁的意見，成都地票的模式相對來說是往前走了一步，但是需要研究的是，這個制度能不能走得通。我個人初步的研究，這個制度可能走不通，因此需要設計一個比它更好的機制來替代它。

我們大家最大的共識有一點，就是土地財政恐怕不能再搞下去，政府拍賣土地，搞土地財政，這個模式不改，我們土地制度上所有的改革都走不出來。而且現在我覺得這也是對新一屆政府的考驗，政府首先對自己開一刀，下面的刀才能好看。所以我個人覺得，現在首要的是政府要積極研究替代土地財政的辦法，就是不能這么搞下去了，拿別人地再來賣錢，這個模式走不下去的，而這個模式不是必然的。

在05年以前，沒有土地招牌掛，改革開放也有20年，做得也很好，并不是說缺了這塊就不能過日子。而且看到靠土地收入的地方政府不是最窮的政府，都是最富的政府，越有錢的地方越賣地，所以說明這不是根本問題。

李鐵：小虎積極發言，您說。

黃小虎：放開土地市場以后，如果其他的措施不跟上，可能會出現華生所擔心的那種情況，比如像北京農村改造，一下有一夜暴富，又產生新的分配不公，怎么解決這個問題，在放開土地市場的同時，征收土地財產稅，財產稅是年年征，經過評估，這樣的話政府對增量土地的依賴就可以逐漸轉移到存量土地的依賴。

包括宅基地，原則上也要征財產稅，但是對農民規定內的可以免征，市民不要限制他買房子，你買了就要年年交財產稅，超占的部分應該是違禁的。

李鐵：我們聽聽胡部長，地方政府對國土資源部的壓力是非常大的，你怎么看待這個問題？

胡存智：首先大家都談到土地財政問題，實際上關于土地財政的說法，還應該進一步深入的研究。如果說通過土地交換，把地價款認為是土地財政的話，那么從土地上收稅，同樣交到政府財政里面算什么財政？

因此這個問題恐怕應該從更高的層面來系統地考慮這個問題，跟整個財稅體制設計和整個安排要結合在一起考慮。

按照市場化的方向走，絕不僅僅是說就對現行的制度斷然否定，或者是不加條件的給予肯定，這都不可取的。這個制度的支撐，30年的高速發展有它的合理性，但并不是說它沒有缺點，這是大家都看到的。所以專家們在談到這個問題的時候，我是同意的，它是有缺點的，只不過在現行機制的運行下，它仍然有一定的作用和向前推進改善的地方，我們輕易地說這個事情就應該廢棄，或者說就不可行，甚至從道德高度來批判它，我覺得都是不可取的。

我們應該肯定它的積極意義的同時，看到它的不足，加以改過。因為這個制度開始設計的時候，就是按照市場化方向走的，大家談到招牌掛制度帶來的一些負面的作用是有的，但是招牌掛制度很好地在中國的國情下，很好地抑制一系列腐敗的問題，從源頭上建立懲罰體系的積極作用是功不可沒的。因此我對這個問題，因為時間不能展開，我只想說一句，要全面系統地分析，而是要改革，而是要改善。

李鐵：您對這個問題怎么看？

周其仁：我覺得改革的方向要非常明確，這是一個憲法問題，政治強制力要得到市場，這是憲法是不可以的，歪曲社會，國家，公民市場之間的關系，這是社會主義市場經濟關系非常原則性的問題。但是這么多地方政府介入土地財政，這是一個現實問題。

一個財產稅收的替代，現在僅僅在兩個城市做試點，應該擴大試點，增加強度。

第二，如果要收縮，要把利益軌弄清楚。反過來講，市場能明確，拿地去賣的軌道就應該定量的給它減，定期地減，這個減下來不光是資源配置效率的問題，它會影響收入分配，會影響社會進步。

李鐵：我看了一下條子，有些和本次討論無關，有些問題嘉賓都給了解答。今天下午我們的討論到此結束，我覺得我們在座的所有專家和官員，都提出了很好的想法，讓我們大家對十八大以后，未來可能進行的改革，至少從專家和學者，和政府的角度，有一個比較大致的了解了，但是僅僅靠這么一個短短的座談會，能達到什么效果，恐怕還是做不到的。

不管怎么說，我覺得應該對在座的專家，官員，表示衷心地感謝。這次我們這個題目就到此結束，轉給下一個題目。謝謝。

[責任編輯：wanggq] 標簽：土地 改革 問題 制度 

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