賈康：天文數字地方債

時代周報記者 嚴友良

中國地方債形成的真正機理在哪里？中國的地方債規模究竟有多大？它會給中國經濟帶來全局性的危機嗎？地方融資平臺未來的發展方向怎樣？帶著諸多問題，我們專訪了財政部財政科學研究所所長賈康教授。

時代周報：不少人估測的中國地方債的數字在迅速攀升，就您的了解，地方債務規模有多大？

賈康：目前沒有某一個研究機構或者研究者有能力去全面把握相關的信息，所以許多數據只能說是對地方債規模的粗線條推測。

關于地方債務規模，我的基本想法是，實際的情況可能就在6萬億元這個比較“保守”的數據和11萬億元這個比較“激進”的數字之間。

時代周報：您在不同的場合均提到融資平臺負債是地方政府隱性負債的主要部分，地方融資平臺怎么產生隱性債務？

賈康：地方融資平臺由來已久，主要是地方政府為了繞過“預算法”的規定舉債籌資，操縱成立各種被稱為投資公司、路橋公司、城建公司之類的法人實體，再以法人發行項目債、公司債之名，變相發行地方公債和市政債，并向銀行舉借貸款，等等。應當說，地方政府融資平臺在促進地方經濟社會發展方面發揮了積極的作用，但又有一些問題值得擔憂。

融資平臺與政府關系密切，實際的貸款大多也依托政府的信用，因此很容易造成地方政府投融資平臺法人治理結構不完善、責任主體不清晰、操作程序不規范等情況。一些地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對地方政府的總體負債和擔保承諾情況不很清楚，甚至地方政府對自己的融資平臺的全面負債情況也不很清楚。這樣就很容易由不規范的“隱性債務”產生隱性公共風險的積累。

譬如，在有些實力有限的縣市，一些融資平臺幾年融資下來，負債規模可能早就已經超過其能夠負擔的能力，一旦投融資平臺的項目投資收益不能覆蓋成本，資金鏈吃緊甚至要發生斷裂，這些“隱性債務”就必然顯性化，地方政府財政的巨大壓力很可能要引起局部的危機，于是最后不得不由中央財政“救火”，其社會代價將是巨大的。

時代周報：地方隱性債務的形成有深層次的原因嗎？

賈康：至少以下幾點是值得關注的。第一，省以下分稅制不到位，地方稅體系遲遲未成型，地方收入緊張。1994年的分稅制改革后，地方稅體系卻遲遲不能成型，地方建設又面臨巨額資金需求，于是很多地方政府只好以借貸的方式，通過融資平臺操作的方式來融資；第二，轉軌與發展進程不斷強化地方“潛規則”強制替代“明規則”的壓力。事實上，中國地方政府建設性債務融資的體制規范問題在2008年之前一直沒有正面提到決策日程上，2009年之后才有“地方債”的登堂入室，但這兩年規模還不太大。第三，GDP考核使地方短期行為動因強化，加大了隱性舉債的力度。第四，中央部門、地方高端“達標”壓力也是促增地方隱性債的力量之一。中央一些部門實際上帶有指令性的要求，對地方要求考核達標。在某些地方，特別是欠發達地區，這個壓力是非常沉重的。個別地方要滿足部門的和高端的這種達標的壓力要求，就要運用各種途徑來舉借資金，甚至一直借到高利貸，否則“一票否決”，烏紗帽要拿掉，這對于官員來說就形成了硬約束。

時代周報：中國地方債風險會影響到中國經濟的全局性發展嗎？

賈康：說地方債是天文數字一點不為過，按照部門調研結果，截至2009年5月末，地方政府的3800多家投融資平臺總資產近9萬億元，負債升至5.26萬億元，平均資產負債率約為60%。5.26萬億元是個什么概念？它是去年全國GDP的15.7%，全國財政收入的76.8%，地方本級財政收入的161.35%。

進入2010年，中國地方債的數字應該仍舊在上漲。但是我還是想說如此規模的地方債總量在目前形成的實際威脅并不太大，如果今后加強引導和管理，應當不會影響到中國經濟的全局性發展。

時代周報：為什么說如此規模的地方債總量威脅目前還不大呢？

賈康：我們在地方債務余額估計數6萬億和11萬億之間取一個比較中位的數據8萬億元來評價。根據歐盟協調其成員國之間利益取向的經驗，公共部門債務占GDP比重的警戒線是60%。如果我們把8萬億元和中國的年度GDP對比，也就20%多些。中國公共債務余額的名義指標低于20%，合在一起是40%多些。如果我們再加上高盛列舉出來的政策性金融機構準國債(金融債)的6個百分點，中國公共部門債務GDP的比率大致就在50%上下。

所以，我認為中國目前的50%上下并不高到很具威脅的程度。天文數字的總量并不代表相關風險到了馬上有殺傷力的程度。

時代周報：那在您看來，地方債和地方融資平臺的真正危險在哪里呢？

賈康：在我看來，真正值得我們關注的危險或威脅，應該是規范性方面的問題，這關系到中國的可持續發展。

目前地方借債存在著嚴重的不規范：它的透明度比較低，在各個區域的分布也很不均衡。目前中國有些區域存在著地方負債與它以后的還本付息能力比較嚴重的錯位。而且，這種不規范的融資手段越來越多地在地方得到使用。種種不規范、甚至腐敗行為在里面一起發生。

時代周報：我們該如何防范地方融資平臺帶來的風險呢？

賈康：具體說來，我們總結了一個“十二字”方針，即“治存量，開前門，關后門，修圍墻”。首先是“治存量”，地方政府要充分重視已形成的地方隱性負債的余額，積極消化負債存量，提高規則的透明度、規范性和可行性，及早防范風險；其次，我們認為應該形成可操作的明規則，即開前門，提高中央已批準舉借的地方債在整個地方實際債務舉借規模里的比重；再次是在需要一個規范制度的同時要有一個應急機制、急事急辦、特事特辦的特殊程序(平時關著、應急時有必要再打開一下的“后門”)；除此之外，我們認為還有一個要點叫做修圍墻，即把原來的一些潛規則統統堵住，畢竟從舉債的形式看，公開和顯性化的“陽光融資”，是防范公共風險的制度建設與治本之道，應當成為一個基本原則。

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