劉煜輝：遏制地方政府過度投資(2)

2011年06月10日 09:43
來源：中國證券報－中證網 作者：劉煜輝

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強化資本預算約束機制

央行行長周小川在多個場合表示，要為地方公共投資的融資機制“開前門而關后門”。具體講，就是要徹底改變當前以地方政府融資平臺為主體、以土地儲備作為抵押支持、以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，構建以市政債券市場為基礎的多元化的地方政府公共資本融資模式。

中國宏觀金融的管理者急切地希望為地方政府的債務風險找一個對沖的安排，不能全壓在國有銀行身上，這樣最終會在軟預算約束的框架下全部轉化為中央銀行承擔最后貸款人的角色。

在我看來，建立市場機制恐怕也難以約束中國地方政府強烈的投資沖動，中國地方政府債務治理機制的核心應是強化的資本預算約束機制。其要義在于城市基礎設施建設是一個長期持續(xù)的過程，在一個城市的基礎設施建設達到一定的水平之前，通常都要求地方財政量入為出，為此安排持續(xù)的資本性預算支出。

中國地方政府幾乎總是具有突破預算約束限制進而擴大財政支出規(guī)模的強烈沖動。中國許多地方的公共基礎設施建設項目乃至城市發(fā)展總體規(guī)劃，從設計論證到實施運行的各個環(huán)節(jié)通常都缺乏審慎的系統(tǒng)規(guī)劃、廣泛的公眾參與和嚴格的資本預算，從而使得城市發(fā)展總體規(guī)劃與地方財政預算嚴重脫節(jié)，不少地方的城市發(fā)展總體規(guī)劃當中甚至都沒有什么實質性的公共資本投資預算計劃。

由此往往導致城市基礎設施的建設普遍缺乏系統(tǒng)性，通常是哪個具體項目能獲得資金就先行啟動，在項目啟動之后發(fā)現項目建設資金預算不足就被迫追加預算；考慮到相關監(jiān)管部門不會對在建工程采取強硬的清理整頓措施從而造成實質性的損失，所以最理想的城市建設模式就是利用有限的資金在短期內啟動盡可能多的建設項目。至于什么樣的公共基礎設施項目投建順序最符合社會福利最大化的目標，或者說如何從社會發(fā)展角度安排項目建設的優(yōu)先順序，這樣的問題往往不在一些地方公共資本投資決策的議事范圍之內。

由此可以看出，要建立針對地方政府債務問題的長效治理機制，僅僅從融資機制改革層面入手是遠遠不夠的，關鍵是要確立對地方政府公共資本投資的強有力的資本預算約束機制，只有在此基礎上，才能談得上建立可持續(xù)的地方政府公共資本融資機制或者有效控制地方政府債務規(guī)模的問題。