劉煜輝：遏制地方政府過(guò)度投資(2)

2011年06月10日 09:43
來(lái)源：中國(guó)證券報(bào)－中證網(wǎng) 作者：劉煜輝

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強(qiáng)化資本預(yù)算約束機(jī)制

央行行長(zhǎng)周小川在多個(gè)場(chǎng)合表示，要為地方公共投資的融資機(jī)制“開(kāi)前門(mén)而關(guān)后門(mén)”。具體講，就是要徹底改變當(dāng)前以地方政府融資平臺(tái)為主體、以土地儲(chǔ)備作為抵押支持、以銀行信貸作為主要資金來(lái)源的地方政府融資模式，構(gòu)建以市政債券市場(chǎng)為基礎(chǔ)的多元化的地方政府公共資本融資模式。

中國(guó)宏觀金融的管理者急切地希望為地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)找一個(gè)對(duì)沖的安排，不能全壓在國(guó)有銀行身上，這樣最終會(huì)在軟預(yù)算約束的框架下全部轉(zhuǎn)化為中央銀行承擔(dān)最后貸款人的角色。

在我看來(lái)，建立市場(chǎng)機(jī)制恐怕也難以約束中國(guó)地方政府強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，中國(guó)地方政府債務(wù)治理機(jī)制的核心應(yīng)是強(qiáng)化的資本預(yù)算約束機(jī)制。其要義在于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的過(guò)程，在一個(gè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達(dá)到一定的水平之前，通常都要求地方財(cái)政量入為出，為此安排持續(xù)的資本性預(yù)算支出。

中國(guó)地方政府幾乎總是具有突破預(yù)算約束限制進(jìn)而擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模的強(qiáng)烈沖動(dòng)。中國(guó)許多地方的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目乃至城市發(fā)展總體規(guī)劃，從設(shè)計(jì)論證到實(shí)施運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)通常都缺乏審慎的系統(tǒng)規(guī)劃、廣泛的公眾參與和嚴(yán)格的資本預(yù)算，從而使得城市發(fā)展總體規(guī)劃與地方財(cái)政預(yù)算嚴(yán)重脫節(jié)，不少地方的城市發(fā)展總體規(guī)劃當(dāng)中甚至都沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性的公共資本投資預(yù)算計(jì)劃。

由此往往導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)普遍缺乏系統(tǒng)性，通常是哪個(gè)具體項(xiàng)目能獲得資金就先行啟動(dòng)，在項(xiàng)目啟動(dòng)之后發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)資金預(yù)算不足就被迫追加預(yù)算；考慮到相關(guān)監(jiān)管部門(mén)不會(huì)對(duì)在建工程采取強(qiáng)硬的清理整頓措施從而造成實(shí)質(zhì)性的損失，所以最理想的城市建設(shè)模式就是利用有限的資金在短期內(nèi)啟動(dòng)盡可能多的建設(shè)項(xiàng)目。至于什么樣的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投建順序最符合社會(huì)福利最大化的目標(biāo)，或者說(shuō)如何從社會(huì)發(fā)展角度安排項(xiàng)目建設(shè)的優(yōu)先順序，這樣的問(wèn)題往往不在一些地方公共資本投資決策的議事范圍之內(nèi)。

由此可以看出，要建立針對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題的長(zhǎng)效治理機(jī)制，僅僅從融資機(jī)制改革層面入手是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵是要確立對(duì)地方政府公共資本投資的強(qiáng)有力的資本預(yù)算約束機(jī)制，只有在此基礎(chǔ)上，才能談得上建立可持續(xù)的地方政府公共資本融資機(jī)制或者有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的問(wèn)題。