審計署建議賦予省級政府適度舉債權
汪時鋒 王培霖
云南公路開發投資公司債務違約并非個案，審計署數據顯示，全國有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過10%。
各界猜測許久的地方債務規模終于有了一個權威說法。
審計署昨天公布的數據顯示，截至2010年年底的地方債規模約10.7萬億元。這一數字與此前銀監會估測的9.1萬億相去不遠，但與外界根據央行數據估算的14.4萬億元有較大差異。
數據顯示，10.7萬億元地方債余額中，約一半是2009年國家推出“四萬億”經濟刺激計劃后舉借的。地方政府的債務率已達到70.45%，而有些地方僅負有償還責任債務的債務率就已經高于100%。
不過有分析人士認為，審計署公布的數字比較符合市場預期，且風險可控。
4萬億刺激計劃后遺癥
按照審計署的審計結果，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，其中，政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，占15.58%。
數據還顯示，地方融資平臺公司2010年底的政府性債務余額為49710.68億元，占全國地方政府性債務余額的46.38%。
“四萬億”的經濟刺激計劃是驅使地方債務規模快速膨脹的一個重要原因。
在2010年底的地方政府性債務余額中，有51.15%共計54816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續建2008年以前開工項目的。這意味著，國家所實施經濟刺激計劃的2009～2010年間，近50%的地方債務是新增舉債或者用于續建2009年及其后開工的項目。
審計署表示，地方政府融資平臺公司數量多，管理不規范。至2010年底，全國省、市、縣三級政府設立融資平臺公司6576家，有3個省級、29個市級、44個縣級政府分別設立10家以上。
據了解，審計署于今年2月底啟動了為期三個月的全國地方政府性債務摸底審計。
有媒體報道稱，此前財政部和銀監會曾分別對政府性債務規模進行過摸底，不過摸底的重點主要集中在融資平臺公司的舉債方面。但由于統計口徑不一，雙方拿出的數據差距甚大。
一位多次參與地方政府相關會議的人士告訴《第一財經日報》記者：“上報融資平臺數據的時候，地方政府的心態很糾結。報多了，怕上面批評；報少了又怕這次如果中央出政策給抹平，吃虧了。”
而浦發銀行蘇州分行副行長詹定國認為，地方政府債務余額的定義，有很多標準，統計有很多口徑，也存在許多人為的操作空間。有一些地方政府通過國有燃氣公司之類借款，再迂回給城投公司輸血，諸如此類的操作手法使得地方政府債務余額的統計數據非常復雜、模糊，對實際情況也不一定能反映清楚。
此前央行與銀監會也有相關的數據公布。
央行在6月初發布的“2010中國區域金融運行報告”中提及，2010年末各地區地方融資平臺貸款占當地人民幣各項貸款余額的比例基本不超過30%。外界據2010年末人民幣貸款余額47.92萬億元計算，得出其規模上限在14.4萬億元左右。
而根據銀監會公布的數據，至2010年末，地方政府融資平臺貸款的規模約為9.1萬億元。
興業銀行資深經濟學家魯政委認為，相比起銀監會、央行等部委，市場更愿意相信審計署的數據比較準確，因為前者都是間接利益相關者。
今明兩年迎來第一個還債高峰
雖然大規模的財政擴張為對抗經濟危機起到重要作用，但也給地方各級政府帶來不小的債務負擔。
審計結果顯示，至2010年底，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力(指政府可以支配或應該由政府統一調配使用的全部政府性資金)的比率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%。
一些地方的債務情況已經十分嚴重。審計署發現，2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%。這意味著有近五分之一的市級政府和3.56%左右的縣級政府綜合財力小于當期債務。
另一個現象是，一些地方政府的財政已經進入循環舉債的周期。截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區出現了逾期債務，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%。
對于10萬億的地方債，今明兩年可能迎來第一個到期還債的高峰。審計署的數據顯示，2010年底地方政府性債務余額中，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，有不到三成的負債要從2013年至2015年開始到期，另有30.21%的債務余額在2016年以后到期。
審計署的數據顯示，地方政府有償還責任義務負債的約四成在市政建設領域，而政府負有擔保責任的債務中有接近五成在交通運輸領域中。這意味著，這兩個領域如果出現后期經營不善，都將影響政府的還本付息。
日前有媒體報道，今年4月間，云南省公路開發投資有限公司向債權銀行發函，表示“即日起，只付息不還本”，這種情況可能讓地方融資平臺出現違約境地。
渤海證券宏觀經濟分析師杜征征就認為，在房地產調控的背景下勢必會影響地方土地財政收入，此外不斷升息也提高了地方借貸成本，所以中長期看，風險敞口還不好說。
不過，盡管10萬億的規模已經占到了2010年GDP的四分之一，但大部分的市場分析并不認為這樣的債務規模已近危險程度。
華寶信托宏觀經濟分析師聶文就分析認為，此前大家一直比較擔心，一是地方政府債務過高,影響保障房的融資，二是擔心銀行巨額不良貸款的產生。但從這次公布的債務率水平實際處于中等水平，不用過于擔憂銀行不良資產過快的上升，也為保障房接下來通過地方政府債券融資提供了空間。
研究賦予省級政府適度舉債權
近10萬億的地方債務在今年后期開始實施整合已經是必然。
審計署就建議，按照誰舉債誰負責的原則，區別不同情況積極穩妥地處理存量債務。
記者注意到，地方融資平臺開閘后，由融資平臺舉債或將債務轉至融資平臺是地方政府較常用的做法。審計署的數據也顯示，當前10萬億地方債務中有46.38%來自于地方融資平臺。
對此，審計署明確建議，繼續推進融資平臺公司的清理規范，堅決制止地方政府違規擔保行為。除法律和國務院另有規定外，不得再通過融資平臺公司變相舉借政府負有償還責任的債務，堅決制止為融資平臺公司等單位舉借債務違規提供擔保和承諾。
“地方建設需要大量的資金,但在目前的財政體制下,財權事權不匹配，地方政府只能通過地方融資平臺籌資。如果賦予有經濟實力的地方政府舉債權,通過正常的地方政府發債,而不是偷偷摸摸的方式,將一切納入預算管理,風險也易于掌控。”中國國際經濟交流中心經濟學家王軍建議。
審計署也建議，建立規范的地方政府舉債融資機制，實施全口徑監管和動態監控。可研究賦予省級政府適度舉債權，逐步探索向具備條件的市級政府推開，舉債計劃需經國務院審批，編制地方債務預算，納入地方預算管理，報同級人民代表大會審查和批準。
全國人大財政經濟委員會27日在有關報告中建議，地方政府性債務應納入預算，接受同級人大審查與監督。
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