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2011年06月28日 01:35
來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)

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審計(jì)署建議賦予省級(jí)政府適度舉債權(quán)

汪時(shí)鋒 王培霖

云南公路開(kāi)發(fā)投資公司債務(wù)違約并非個(gè)案，審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過(guò)10%。

各界猜測(cè)許久的地方債務(wù)規(guī)模終于有了一個(gè)權(quán)威說(shuō)法。

審計(jì)署昨天公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年年底的地方債規(guī)模約10.7萬(wàn)億元。這一數(shù)字與此前銀監(jiān)會(huì)估測(cè)的9.1萬(wàn)億相去不遠(yuǎn)，但與外界根據(jù)央行數(shù)據(jù)估算的14.4萬(wàn)億元有較大差異。

數(shù)據(jù)顯示，10.7萬(wàn)億元地方債余額中，約一半是2009年國(guó)家推出“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃后舉借的。地方政府的債務(wù)率已達(dá)到70.45%，而有些地方僅負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率就已經(jīng)高于100%。

不過(guò)有分析人士認(rèn)為，審計(jì)署公布的數(shù)字比較符合市場(chǎng)預(yù)期，且風(fēng)險(xiǎn)可控。

4萬(wàn)億刺激計(jì)劃后遺癥

按照審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。

數(shù)據(jù)還顯示，地方融資平臺(tái)公司2010年底的政府性債務(wù)余額為49710.68億元，占全國(guó)地方政府性債務(wù)余額的46.38%。

“四萬(wàn)億”的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃是驅(qū)使地方債務(wù)規(guī)模快速膨脹的一個(gè)重要原因。

在2010年底的地方政府性債務(wù)余額中，有51.15%共計(jì)54816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開(kāi)工項(xiàng)目的。這意味著，國(guó)家所實(shí)施經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的2009～2010年間，近50%的地方債務(wù)是新增舉債或者用于續(xù)建2009年及其后開(kāi)工的項(xiàng)目。

審計(jì)署表示，地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，有3個(gè)省級(jí)、29個(gè)市級(jí)、44個(gè)縣級(jí)政府分別設(shè)立10家以上。

據(jù)了解，審計(jì)署于今年2月底啟動(dòng)了為期三個(gè)月的全國(guó)地方政府性債務(wù)摸底審計(jì)。

有媒體報(bào)道稱(chēng)，此前財(cái)政部和銀監(jiān)會(huì)曾分別對(duì)政府性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行過(guò)摸底，不過(guò)摸底的重點(diǎn)主要集中在融資平臺(tái)公司的舉債方面。但由于統(tǒng)計(jì)口徑不一，雙方拿出的數(shù)據(jù)差距甚大。

一位多次參與地方政府相關(guān)會(huì)議的人士告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者：“上報(bào)融資平臺(tái)數(shù)據(jù)的時(shí)候，地方政府的心態(tài)很糾結(jié)。報(bào)多了，怕上面批評(píng)；報(bào)少了又怕這次如果中央出政策給抹平，吃虧了。”

而浦發(fā)銀行蘇州分行副行長(zhǎng)詹定國(guó)認(rèn)為，地方政府債務(wù)余額的定義，有很多標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)計(jì)有很多口徑，也存在許多人為的操作空間。有一些地方政府通過(guò)國(guó)有燃?xì)夤局?lèi)借款，再迂回給城投公司輸血，諸如此類(lèi)的操作手法使得地方政府債務(wù)余額的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)非常復(fù)雜、模糊，對(duì)實(shí)際情況也不一定能反映清楚。

此前央行與銀監(jiān)會(huì)也有相關(guān)的數(shù)據(jù)公布。

央行在6月初發(fā)布的“2010中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告”中提及，2010年末各地區(qū)地方融資平臺(tái)貸款占當(dāng)?shù)厝嗣駧鸥黜?xiàng)貸款余額的比例基本不超過(guò)30%。外界據(jù)2010年末人民幣貸款余額47.92萬(wàn)億元計(jì)算，得出其規(guī)模上限在14.4萬(wàn)億元左右。

而根據(jù)銀監(jiān)會(huì)公布的數(shù)據(jù)，至2010年末，地方政府融資平臺(tái)貸款的規(guī)模約為9.1萬(wàn)億元。

興業(yè)銀行資深經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委認(rèn)為，相比起銀監(jiān)會(huì)、央行等部委，市場(chǎng)更愿意相信審計(jì)署的數(shù)據(jù)比較準(zhǔn)確，因?yàn)榍罢叨际情g接利益相關(guān)者。

今明兩年迎來(lái)第一個(gè)還債高峰

雖然大規(guī)模的財(cái)政擴(kuò)張為對(duì)抗經(jīng)濟(jì)危機(jī)起到重要作用，但也給地方各級(jí)政府帶來(lái)不小的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

審計(jì)結(jié)果顯示，至2010年底，省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力(指政府可以支配或應(yīng)該由政府統(tǒng)一調(diào)配使用的全部政府性資金)的比率為52.25%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。

一些地方的債務(wù)情況已經(jīng)十分嚴(yán)重。審計(jì)署發(fā)現(xiàn)，2010年底，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。這意味著有近五分之一的市級(jí)政府和3.56%左右的縣級(jí)政府綜合財(cái)力小于當(dāng)期債務(wù)。

另一個(gè)現(xiàn)象是，一些地方政府的財(cái)政已經(jīng)進(jìn)入循環(huán)舉債的周期。截至2010年底，有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過(guò)20%。還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過(guò)了10%。

對(duì)于10萬(wàn)億的地方債，今明兩年可能迎來(lái)第一個(gè)到期還債的高峰。審計(jì)署的數(shù)據(jù)顯示，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，有不到三成的負(fù)債要從2013年至2015年開(kāi)始到期，另有30.21%的債務(wù)余額在2016年以后到期。

審計(jì)署的數(shù)據(jù)顯示，地方政府有償還責(zé)任義務(wù)負(fù)債的約四成在市政建設(shè)領(lǐng)域，而政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)中有接近五成在交通運(yùn)輸領(lǐng)域中。這意味著，這兩個(gè)領(lǐng)域如果出現(xiàn)后期經(jīng)營(yíng)不善，都將影響政府的還本付息。

日前有媒體報(bào)道，今年4月間，云南省公路開(kāi)發(fā)投資有限公司向債權(quán)銀行發(fā)函，表示“即日起，只付息不還本”，這種情況可能讓地方融資平臺(tái)出現(xiàn)違約境地。

渤海證券宏觀經(jīng)濟(jì)分析師杜征征就認(rèn)為，在房地產(chǎn)調(diào)控的背景下勢(shì)必會(huì)影響地方土地財(cái)政收入，此外不斷升息也提高了地方借貸成本，所以中長(zhǎng)期看，風(fēng)險(xiǎn)敞口還不好說(shuō)。

不過(guò)，盡管10萬(wàn)億的規(guī)模已經(jīng)占到了2010年GDP的四分之一，但大部分的市場(chǎng)分析并不認(rèn)為這樣的債務(wù)規(guī)模已近危險(xiǎn)程度。

華寶信托宏觀經(jīng)濟(jì)分析師聶文就分析認(rèn)為，此前大家一直比較擔(dān)心，一是地方政府債務(wù)過(guò)高,影響保障房的融資，二是擔(dān)心銀行巨額不良貸款的產(chǎn)生。但從這次公布的債務(wù)率水平實(shí)際處于中等水平，不用過(guò)于擔(dān)憂銀行不良資產(chǎn)過(guò)快的上升，也為保障房接下來(lái)通過(guò)地方政府債券融資提供了空間。

研究賦予省級(jí)政府適度舉債權(quán)

近10萬(wàn)億的地方債務(wù)在今年后期開(kāi)始實(shí)施整合已經(jīng)是必然。

審計(jì)署就建議，按照誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)。

記者注意到，地方融資平臺(tái)開(kāi)閘后，由融資平臺(tái)舉債或?qū)鶆?wù)轉(zhuǎn)至融資平臺(tái)是地方政府較常用的做法。審計(jì)署的數(shù)據(jù)也顯示，當(dāng)前10萬(wàn)億地方債務(wù)中有46.38%來(lái)自于地方融資平臺(tái)。

對(duì)此，審計(jì)署明確建議，繼續(xù)推進(jìn)融資平臺(tái)公司的清理規(guī)范，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，不得再通過(guò)融資平臺(tái)公司變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，堅(jiān)決制止為融資平臺(tái)公司等單位舉借債務(wù)違規(guī)提供擔(dān)保和承諾。

“地方建設(shè)需要大量的資金,但在目前的財(cái)政體制下,財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，地方政府只能通過(guò)地方融資平臺(tái)籌資。如果賦予有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的地方政府舉債權(quán),通過(guò)正常的地方政府發(fā)債,而不是偷偷摸摸的方式,將一切納入預(yù)算管理,風(fēng)險(xiǎn)也易于掌控。”中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心經(jīng)濟(jì)學(xué)家王軍建議。

審計(jì)署也建議，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，實(shí)施全口徑監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。可研究賦予省級(jí)政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級(jí)政府推開(kāi)，舉債計(jì)劃需經(jīng)國(guó)務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。

全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)27日在有關(guān)報(bào)告中建議，地方政府性債務(wù)應(yīng)納入預(yù)算，接受同級(jí)人大審查與監(jiān)督。

[責(zé)任編輯：wangft] 標(biāo)簽：債務(wù) 審計(jì)署 地方政府 地方 

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