遏制過度舉債緩解地方債風險

2011年06月28日 01:45
來源：第一財經日報

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國家審計署最新發布的審計工作報告顯示，截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額高達10.7萬億元。伴隨著地方政府債務規模的不斷擴大，風險隱患也隨之增加。

其實，在上一年度的審計署相關工作報告中，地方政府債務規模不斷擴大的情形已經受到審計部門的高度重視。猶記得國家審計署曾表態，2010年要“盯緊地方政府融資平臺”。很大比例上，地方債務正是通過地方融資平臺實現并累積起來的。

越來越多的事實在表明，地方融資平臺的債務風險和大量地方債的可能違約，不再只是停留于猜測層面。比如有媒體報道的云南省公路開發投資有限公司困局，即是將各大商業銀行推到了地方融資平臺違約風險的懸崖邊上。那種“如果經濟在穩步增長，這就不是一個問題”的論調，遭遇了現實的挑戰與質疑。

不用竭力去分析地方債務背后的種種因素，單從審計署的此次工作報告中，我們就很容易理出一條基本的線索。從審計情況看，部分地區和行業償債能力弱，高速公路建設等借新還舊率較高，地方政府還存在舉債融資缺乏規范、大部分債務收支未納入預算管理，以及地方政府融資平臺管理不規范等問題。這種種的原因背后，隱含著嚴重的風險隱患。

觀察2010年底全國地方政府性債務余額部分的支出投向，市政建設占到了36.72%，交通運輸為24.89%，土地收儲則為10.62%。也就是說，基礎建設類占了大頭。那么，基礎建設是不是就意味著債務安全度較高呢？不然。

上述云南省的這個例子，即能說明問題。如果從全國范圍來看，使用效率低下的高速公路，數量并不少。一些高速公路的建設，是政績思維下的產物，主事者只管上馬工程，不顧后期使用，如在湖北省，就曾出現過部分高速公路閑置的情況——一方面，老百姓有高速路不走，嫌收費貴；另一方面，新修道路收不上建設費用，落下債務風險。

林林總總的事實都在說明一個道理：危險的“金融堰塞湖”絕不是危言聳聽，如果無視地方債務問題的嚴重性，或會付出沉重的代價。至少，目前的相關金融機構已經高度緊張，生怕地方政府基礎建設的融資狂歡成為自己的噩夢。一旦地方債務規模不斷擴大，財政支出壓力不斷擴張，達到甚至超越某種意義上的臨界值時，噩夢成真就實在是不奇怪的事情。

審計署的工作報告認為，部分地方債務償還對土地出讓收入依賴較大。這應是另一個危險的信號。地方債務纏繞于一條并不理想的路徑上，各種脆弱性互相作用，使得債務問題深深地埋在可能的危機當中。人們業已認識到，地方政府債務的不少特點亦很突出，如普遍負債、形式多樣、管理失控等。從地方財政風險的角度看，地方財政的經濟風險和社會風險正在逐步表象化，由財政支付危機轉化而來的局部社會矛盾也在增加。

地方債務已從隱性風險問題轉向顯性化，因此，進一步加強地方政府的債務風險管理，確實是一個迫切的命題。“盯緊”數目龐大的融資平臺，規范融資秩序，意義不言自明。同時，規范地方舉債，促進各地財政稅收收入與支出的透明、統一和規范，亦非常必要。當然，地方債務的積累，有著各種復雜的背景，不可簡單化處置。

此次審計報告以及云南省公路開發投資有限公司的困局，更是在提醒人們，欲防范或消弭地方政府債務風險，須將陣線前移，建立并完善地方政府債務風險預警體系，這是一個不可或缺的重要環節。一些地方政府為追求政績，過度舉債建設，蓄積了嚴重的財政風險，并出現多頭舉債、權責不清、調控不力的局面。很明顯，地方政府的激進建設行為，與現行財稅體制有關系，亦不能排除不當的政績觀在胡亂指揮。

如果不從過度舉債的源頭著眼，光靠后期的風險管理，不僅效果打折，也缺少必要的“防火墻”。這里的“防火墻”，其實就是風險預警體系，通過對負債率、債務率和償債率等指標的控制，通過對政府性債務的規模、結構和安全性進行動態監測和評估，來加強債務風險管理。日益顯性化的地方債務問題，在要求這道“防火墻”建得更加牢固。