馬光遠：聯通和電信“壟斷案”須給公眾一個負責任的交代

2011年11月23日 01:04
來源：每日經濟新聞

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馬光遠(經濟學家)

國家發改委對中國電信和中國聯通的反壟斷案，不管初始動機究竟是壟斷巨頭之間的“神仙打架”，還是試圖進入寬帶接入市場的某些系統挾公器而謀私利，但案件本身在法律和社會層面的破冰意義卻是不容置疑的。無論是站在中國互聯網安全和國際競爭的大局，還是站在中國破除壟斷的戰略高度，發改委以聯通和電信這兩只“大老虎”作為突破口，高調進行反壟斷調查，無疑具有多維的價值和意義。因此，筆者希望這樣的案件能夠給公眾一個負責任的交代，滅壟斷之威風，長法律之正氣。

然而，最近關于這個案子的種種說法，卻讓包括筆者在內的很多人無法繼續保持樂觀。有報道說，聯通和電信兩家公司已經與發改委進行了充分溝通，或有可能達成和解協議。這里所指的“和解”，其實就是反壟斷法里所言的“中止調查”程序。我們知道，在歐美的反壟斷法里，都規定了司法機構和被調查企業的“和解程序”，歐美設置反壟斷和解程序的目的在于減輕執法機構的舉證責任。由于歐美法律注重程序正義，也注重保護企業的權利，對于構成壟斷的條件設置苛刻，這對反壟斷機構的舉證設置了很大障礙。在這種情況下，如果反壟斷機構掌握了一定的、但還不是很充分的證據，被調查企業和執法機構可以達成“和解”，被調查企業承認壟斷的事實并接受相對輕的處罰，執法機構完成反壟斷的調查和處罰工作。很顯然，這是一種“贖買”程序。

中國的“中止調查”程序與此有一定的相似性。《反壟斷法》第45條規定：“對反壟斷執法機構調查的涉嫌壟斷行為，被調查的經營者承諾在反壟斷執法機構認可的期限內采取具體措施消除該行為后果的，反壟斷執法機構可以決定中止調查……”這意味著，中國的反壟斷調查機構對于涉嫌壟斷的行為，除非被調查的企業承認壟斷事實，并且承諾進行“整改”的情況下，反壟斷調查結構才能中止調查。就目前而言，除了工信部下屬的《人民郵電報》對反壟斷調查進行的高調反駁之外，并沒有任何跡象表明聯通和電信承認壟斷事實，并且采取了整改的措施，也沒有聽說移動和廣電等希望進入寬帶接入市場的企業獲得了進入的資格。也就是說，中止調查的前提根本不存在。

對于此“和解”的說法，發改委有關負責人士予以否認，“在目前的情況下，如果兩個企業什么都沒做，說發改委與企業可能達成和解完全是瞎編。”而相關的報道是，發改委的反壟斷局21日派出了三路人馬，對北京光環新網數字技術有限公司等5家企業進行調查取證，獲得了詳細證據證明聯通公司對與其有競爭關系的企業采取了價格歧視政策。盡管如此，對于何時出調查結果，發改委反壟斷局有關負責人對媒體的表示卻是：“反壟斷調查很復雜，國外一些反壟斷調查案有的要經歷3~5年的時間。”

我們不否認，歐美反壟斷結構對于諸如微軟等企業的壟斷行為，調查的時間的確很長，因為這些跨國公司一方面壟斷行為隱蔽，另一方面，調查的市場范圍遍及全球，搜集證據的工作復雜耗時，3~5年的時間是正常的。但就中國聯通和電信的“寬帶接入”是否存在價格歧視，是否有濫用市場壟斷行為，卻并沒這位負責人說得如此復雜。一是這個市場本身完全是一個國內市場，不是遍及國際市場；二是具備寬帶接入牌照的，就那么幾家企業，下游產業鏈的企業也就幾十家，調查起來非常簡單，在電信和聯通占有三分之二以上的市場份額的情況下，只需針對他們對下游企業的定價進行取證即可，這樣的取證工作，如果需要3~5年，那就太令人嘆為觀止了。

其實，筆者的擔心和很多人的擔心是一樣的，畢竟電信市場牽涉的利益太大，而利益的相關方又都是“惹不起”的角色。在這種情況下，發改委對其進行調查本來就很令人詫異，既然調查了，就應該給大家一個交代，但面對這些“惹不起”的角色，在缺乏制衡機制的情況下，大家擔心最終會以“黑箱和解”的形式不了了之。各利益方達成和諧統一，而民眾在這個案件中不僅一無所獲，更可能的結果是因為巨頭們達成的協議，而進一步損害民眾利益——將成本轉嫁，維護壟斷高利。

在這種情況下，作為執法機構的國家發改委，無疑承載著民眾對法律和反壟斷的巨大期待，為了避免這起具有里程碑意義的案件不了了之，筆者強烈呼吁國家工商總局和商務部等部門也能介入，通力合作應對干擾，對調查程序透明化，并邀請有國際背景的會計機構對有關的賬目進行認證和審計，將整個調查程序納入公眾監督的視野。唯有如此，反壟斷調查的公正和中立才可以保證，最終的結果才值得期待。