發改委未中止調查 電信本周或出整改細則

2011年12月09日 22:45
來源：經濟觀察報 作者：張向東

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12月7日，中國電信的有關人士前往國家發改委價格監督檢查與反壟斷局(以下簡稱“價監局”)，就申請中止反壟斷調查進行溝通。結果可能會讓中國電信再次感到壓力，國家發改委價監局要求中國電信在一周左右的時間內，拿出具體可查的整改細則和計劃，并對外發布。

中國電信在12月2日發布了承認其存在壟斷行為的聲明和具體整改承諾，并申請國家發改委價監局中止反壟斷調查。但一周過去后，國家發改委仍未對是否中止調查給予明確回應。

知情人士對本報透露稱，在12月7日的溝通過程中，國家發改委價監局對中國電信的整改措施并不滿意，因為這些承諾過于粗略，并且無據可查。價監局進而要求中國電信拿出更為具體的方案，并對外公布。方案需要細化到具體時間和內容，比如，擴容究竟擴到何種程度；何時完成；資費標準需要在多長時間內降到何種標準等。

上述知情人士稱，價監局要求中國電信將細化后的方案對外公布，是為了能夠接受消費者和市場運營商的監督，如果未能在規定時間內兌現承諾，那么國家發改委對中國電信的反壟斷調查仍將繼續，而中止調查也就無從談起。

中止調查尚未啟動

12月2日，迫于國家發改委價監局調查的壓力，中國電信發表聲明，承認其未能與其他運營商充分實現互聯互通，同時在服務接入方面，價格差異較大。并在此基礎上，承諾盡快擴容；同時降低直聯價格和資費標準等內容。

2008年8月1日起開始實施的《反壟斷法》規定，執法機構中止反壟斷調查的前提是，對反壟斷執法機構調查的涉嫌壟斷行為，被調查的經營者承諾在反壟斷執法機構認可的期限內采取具體措施消除該行為后果。

中國電信的聲明并沒有得到專業人士的認可。一位參與《反壟斷法》起草的專家說，盡管認錯的姿態做出來了，但是一看聲明就知道還是有問題的，因為承諾的東西太過寬泛，讓反壟斷執法部門和普通消費者都無法對其整改進行認定。比如，互聯互通和擴容到何種程度才算是達到消除其壟斷行為的標準。五年內降低電信資費35%，也沒有考慮到將來電信行業發展趨勢、國際資費水平等因素。

據本報了解，在電信和聯通發布聲明之前，國家發改委對其進行的調查方向，其實一直是指向整個集團層面的，包括其營銷政策、價格行為是否存在問題。不過，對電信和聯通的壟斷行為最終論證為是區域市場還是全國市場，要看相關的證據才可以定。不過，一旦針對整個集團公司，這將意味著整個調查的時間將會非常漫長。

據有關人士介紹，在具體案件調查前期，國家發改委會和有關主管部門及法制部門進行溝通，這是進行反壟斷案件調查的一個機制。每一個重大案件都會有一個專門的案件審理委員會，主要包括業務處室、法治部門、相關的分管領導、地方制定政策的部門等，最后做出對案件的決定。案件審理委員會的機制是固定的，具體參加人員則根據案件的不同，由不同的官員或人士組成。此外，對于一些案件，有時候也需要召開專家意見咨詢會。

調查啟動后，此后的程序仍然相當復雜。首先是一份立案呈批表，需要寫明立案理由。然后獲得領導審批，再啟動調查，此后的程序包括：征求對方當事人意見，案件審理委員會集體討論，根據集體形成意見，向當事人通報硬性意見；聽取當事人申辯；舉行行政罰款聽證；再次集體討論；形成處理決定；對當事人處罰告知，允許復議或者訴訟；發行政處罰決定書；責令改正；最后是跟蹤檢查，待落實后才是結案程序。

上述反壟斷專家表示，從法律意義上來說，截止到目前，國家發改委對電信和聯通的壟斷行為都只是有證據表明其涉嫌壟斷，但并沒有做最后的認定。通常認定壟斷行為，需要四到五年的相當長和復雜的調查工作，需要消耗大量的行政成本和企業成本，而《反壟斷法》又給予了執法部門很大的裁量權，在這種背景下，電信和聯通的主動認錯，實際上是在謀求一種和解。

根據《反壟斷法》第四十七條，經營者違反規定，濫用市場支配地位的，不僅要對其進行罰款，而且要沒收其違法所得。

亞太網絡法律研究中心研究員、北京師范大學法學院教授劉德良說，如果在規定期限內，電信和聯通的整改措施被國家發改委認定落實到位，就將中止調查，同時也就不存在巨額罰款之說了。

前述反壟斷專家還表示，按照有關法律，即便是國家發改委中止了對電信和聯通的反壟斷調查，但普通消費者和市場其他運營商，依然可以就電信和聯通的長期壟斷行為給其造成的利益損失，提起訴訟，要求賠償。不過，這涉及到的將是《反壟斷法》之外的民事訴訟程序，其過程依然非常復雜。

反壟斷發力

無論結果如何，國家發改委對電信和聯通的調查，都已經被認為是中國反壟斷進程中具有標志性意義的事件。

國務院反壟斷委員會專家組成員、中國社會科學院研究員王曉曄表示，這是涉及國有大企業的第一案。反壟斷執法機關對這個案子的決定，不僅能夠體現我國《反壟斷法》是否有效力，我國反壟斷執法機關是否有威懾力，而是也能夠體現中國是否“依法治國”。

兩年前，在國家商務部和中組部為全國省部級領導干部組織的《反壟斷法》培訓班上，有人就直接對正在講課的王曉曄提出，“中國目前還不適合搞《反壟斷法》”。

亞太網絡法律研究中心研究員、北京師范大學法學院教授劉德良說，國內反壟斷機構對國內央企進行調查，這在中國實屬罕見。其意義在于，未來該案件對其他壟斷央企在市場競爭中行為的警示和威懾作用。

此案的執法機構國家發改委價監局原名為價檢司，今年8月初，剛剛得到中編辦的編制批復，升格為價格監督檢查與反壟斷局，人員編制增加20個，達到46人，處室增設3個，分別為反價格壟斷調查一處、反價格壟斷調查二處和競爭政策處。

據悉，雖然編制已經得到落實，但目前國家發改委價監局新增編制人員大部分都尚未到位，價監局從一些地方部門和高校借調了不少人手來協助。

今年以來，價監局處理價格反壟斷調查的工作已經開始明顯發力。據了解，目前除電信和聯通案件外，國家發改委價監局目前正在進行的反壟斷調查還涉及銀行亂收費、旅游公司低價不正當競爭、全國900多家三家醫院亂收費等案件。

有關人士介紹說，價監局著手進行反壟斷調查的線索主要來自于舉報、工作的日常監管、其他部門的轉辦以及新聞報道等渠道，其中舉報占了大部分。一些業務處室也會在日常監管中，收集有關行業企業的價格行為，如果認為會損傷競爭關系，也會進行調查。

事實上，目前價監局處理或者調查的案子，很多都是來自于實名舉報。在這些實名舉報中，不乏涉及到石油等壟斷行業和公司。

但并不是所有關于壟斷企業的舉報都可以直接作為調查的依據。舉報證據一定要充分才會被立案調查，價監局需要在相當長的一段時間內，進行前期調查確認是否存在壟斷行為，一旦確認，就會立案。

知情人士說，舉報材料中有些描述事實描述得比較清楚，作為線索的可能性就較大。有些舉報只是提出質疑，某種行為是否構成壟斷，比如油價過高、限供等，不能提供調查依據。此外，凡是存在政府定價行為的領域，不能被認為其定價本身是壟斷行為。

但這并不意味著電信、石油、電力等壟斷行業不在價監局的執法范圍內。知情人士說，盡管政府定價的行業不能認為是企業涉嫌壟斷，但不排石油企業有其他的壟斷行為，如果不執行政府定價，采取其他的營銷價格，損傷競爭關系，國家發改委會根據群眾舉報和相關程序，視情況啟動調查。