許小年：過去十年改革 以改革為名實為部門爭權

2012年12月19日 10:55
來源：鳳凰財經

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鳳凰財經訊 2012年12月19日，由經濟觀察報主辦的“觀察家年會”在京開幕，本屆峰會主題為“新十年”。在2012觀察家年會上，許小年表示，過去十年的教訓之一就是我們改革是依靠部門設計方案，而這些方案幾乎沒有例外的都強調政府部門的重要性，擴大部門管制的方案，增加部門資源，以便最終將部門利益轉化為個人利益。歷史證明，這是一條以改革為名，而實為部門爭權的斜路，今后不能再這樣走下去了。

以下是文字實錄：

大家早上好，很抱歉我要看一下稿子，最近領導批評開會念稿子，我還是要念一下，因為領導批評的是別人寫的稿子，我是自己寫的稿子，應該不一樣。十八大以后我們都看到了一些新風，當新一屆的中央領導把目光從西柏坡轉向深圳的時候，我們看到了重啟改革的希望，當然這只是希望。當來自頂層的講話，重提摸著石頭過河的時候，有些人對這個感到失望，說我們已經摸了30年的石頭了，怎么還在摸？我覺得這是一個進步，至少沒有說什么石頭是不可以摸的，而在過去我們知道有幾塊石頭不可以摸，現在又可以摸了，我覺得這是一個挺好的信號。

當中國經濟增長的動力被歸功于改革紅利的時候，我們感覺到扭轉過去十年間國進民退趨勢已經存在了可能性。十八大以后我們是不是可以這樣理解，就是是否應當改革的問題已經解決了，沒有什么太大爭議了，接下去要討論是如何推進改革？改革剛才吳教授講了，是需要路線圖和時間表。我的理解是從政府公信力的角度看問題，的確需要這樣的路線圖和時間表。因為過去十年間，我們片面的追求經濟增長屬于，不僅透支銀行和財政，透支了銀行和環境，而且透支了政府的公信力，甚至出現倒退。隨著等待時間的延長，人們對于政府的改革誠意和能力都產生嚴重的懷疑，今天我們在討論重啟改革的時候，如果沒有一個大致的路線圖和時間表，就很難恢復改革政策的公信力。而沒有公信力的政策無法得到貫徹，民眾有可能又會以為是一場高調的空談。改革我們知道如果沒有民眾的積極參與，將一事無成。

所以，為了建立改革的公信力，我覺得這個路線圖和時間表是非常有必要。路線圖和時間表的必要性還在于改革的難度，和1978年相比，今天的改革要困難的多，因為社會與經濟中已經出現了各種各樣的權貴利益集團，改革勢必影響既得利益，而既得利益的干擾和阻礙是當年小平同志決定啟動改革的時候都沒有碰到的問題。改革的第二個困難是共識缺乏，1978年中國是一個貧窮落后的國家，十年文革給社會和經濟造成巨大的破壞，小平同志為首的黨中央撥亂反正，改革開放得到黨內外的一致擁護。今天中國比那時富裕了，但是如何解決溫飽之后的問題，特別是收入分配問題，社會上沒有形成共識，這也是我們當前的改革比1978年困難很多，改變的難度越大，越需要一個路線圖和時間表以堅定公眾的信心，增強改革政策的公信力，這是一方面。

另一方面中國改革開放的歷史表明，要想實現確定路線圖和時間表是非常困難的，要做很周密、詳細的設計非常困難的。中國的農村改革發端于基層，中央及時的予以肯定和推廣，城鎮民營經濟的發展是企業家干出來的。正像小平同志過問傻子瓜子這個事件所表明的一樣，改革過程中，政府如果不要打壓，不要禁止這就已經很好了。除了設計國家整體制度時需要政府發揮主導作用，例如1990年代中期財稅和外匯的改革，中國的改革主要是靠基層的實驗和實踐，政府的作用是及時總結經驗，將民間的制度創新變為政策和法律。權衡考慮改革的公信力的需要和方案設計的困難，我個人認為路線圖宜粗不宜細，實際上也不可能過細，因為制度演進，在市場中它有一個自我發展，自我調整的過程，這個國家是事先很難預料到的。

所以，我們這個路線圖，要想搞得非常細也不大可能，對于頂層來說最重要的是表明態度和給出方向以及目標。就時間表而言，恐怕只能是有頭無尾，也就是宣布具體某項改革開始的大致時間，而不限定完成的日期。因為從改革過去的歷史來看，在這個過程中，要出現什么樣的曲折，出現什么樣的反復，事先都很難預料。想要有周全的整體方案，細致的執行步驟，統籌協調，按部就班，循序漸進的推進改革，我覺得這個不太切合實際。不僅不符合中國的改革實際，而且世界上的改革和制度變革也從來沒有按照這種方式獲得成功的先例。

為了強化，我的觀點還是剛才講過的，就是路線圖和時間表的重要性在于強化改革的公信力，就是告訴民眾我們要做什么事情？我們的方向是什么？我們大概在什么時候要展開這些方面的工作來使得民眾能力積極的參與改革。除此之外，強化改革的公信力還可以有其他方面的措施，最近已經有不少學者提出了建議，要成立獨立的國家改革委員會，將現在的發改委并入到新的改革委，這個改革委直接向全國人大匯報，而不是政府的一個部門。過去十年的教訓之一就是我們改革是依靠部門設計方案，而這些方案幾乎沒有例外的都強調政府部門的重要性，擴大部門管制的方案，增加部門資源，以便最終將部門利益轉化為個人利益。歷史證明，這是一條以改革為名，而實為部門爭權的斜路，今后不能再這樣走下去了。

我們這個設想也許是空想，我們設想的國家改革委員會下轄區法律、經濟、政治三個委員會，法律體制改革的方向按照中央的要求全面落實憲法規定的人民代表大會制度，確立各級人大作為唯一的立法機構，收回政府部門的立法權，法律體制改革的另一項任務是逐步提高司法的獨立性和專業化程度。因為我本人不是這方面的專家，所以不在這里展開，法律和政治體制改革方面的討論風險也比較高，所以經濟學家是希望留給法學家和政治學家來討論。政治體制改革的方向是加強民眾對官員的監督，制約和平衡政府的權利，重新界定政府的職能。我只是講一下，對于經濟體制改革一些粗略的設想，盡管經濟體制的改革實際上都離不開司法和政治體制改革的支持。經濟體制改革方面，你要說路線圖，我想有幾件大事兒是一定要做的。

第一、政府退出經濟。在過去政府廣泛的參與經濟活動，對市場的過度管制和干預這些都構成了腐敗的源頭，政府退出經濟，因此具有提高經濟效率和實現社會公正的雙重意義。不光光是說政府干預經濟，剛才周其仁教授講了，政府去定點，政府去指揮，你可以看到表面的效果，但是經濟效率是十分低下的。所以，政府退出經濟，不僅有助于提高經濟的效率，而且還有助于從根子上反腐，從而實現社會的公正。為此，需要改變官員的選拔和任命機制，你讓他退出經濟，他為什么選擇在經濟里，他有強烈的精力要參與經濟活動，因為它的考評是GDP和財政收入。所以，要改變官員的選拔和任命機制，當然這是政治體制改革的一部分任務，取消GDP和財政收入作為官員的考核指標，取消以后改為群眾滿意度，這是第一。

第二、財稅改革近期需要全面減稅，而不是說以結構性減稅為名，有增有減，實際上是只增不減，提高財政的透明度，在地方財政的預算和執行方面強化各級人大的作用，嚴格執行預算法。我們的財政現在是一個黑箱，中央財政都是一個黑箱，外界無從知道，民眾納稅人更是無從知道，每年收多少錢，這些錢怎么花？要大幅的削減政府的支出，特別是在投資方面的支出和冗員工資支出，在人大適當到會的情況下，適當增加財政的自主性。

第三、監管改革，監管這個詞我一直說用的不太好，按照它的本意應該叫做規治改革，就是規范治理，而不是監督管理。我們一說監督管理，又變成政府管市場，政府管企業，因為我們的那個監管，前面監督還勉勉強強說的過去，后面的管理是監管的原詞根本就沒有的含義，監管的原詞叫只要你企業，只要你交易主體它的行為符合規范就可以了，不需要一個機構在那兒管理。所以我們翻譯過來給大家形成一個錯誤的印象，歸置就變成監管了，監管改革的原則，其實更好的詞叫規范治理。監管改革要遵照凡是市場能做的都交給市場的這樣一個原則，實行最小監管法，把監管的范圍縮到最小，提高監管的透明度，監管部門要依法監管，不得以監管為名，干預企業的經營，大力發展行業協會和行業組織，凡是有可能的地方，均用行業自律代替行業監管。

第四、取消國有和民營資本的區別。國有和民營的分類本身就是歧視，資本就是資本，為什么要論血統，為什么要論出身？政府和國有企業退出競爭性行業，開放石油、天然氣、電訊、航空、金融、醫療、衛生、教育等國有壟斷，或者國有控制的行業。

第五、土地制度改革，這方面周其仁教授是專家，確定農民的土地權益入手，允許多種政權的流通，打破政府對土地一級市場的壟斷，對于保護農民利益，降低低價和放價，釋放民間需求都有非常重要的意義。領導最近講空談誤國，確實如此，確實要改變真得實干，但是我想提是實干興民，未經領導同意，把興邦改成興民了，因為國和邦都由人和民組成，終極目標是富民和興民，也就是提高人的生活水平，實現人的自由和全面發展，謝謝大家！

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