新一輪城鎮化：10年40萬億？

2012年12月20日 06:58
來源：時代周報 作者：劉科

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專家稱需警惕土地財政模式

12月16日落幕的中央經濟工作會議，將“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”作為單獨一項任務列出，這是本屆年度會議有別于往年之處。

會議提出，“要構建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮、城市群要科學布局”，“要把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好。要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”。

毫無疑問，城鎮化將成為新十年決策層拉動內需的主軸之一。據悉，由國家發改委主導的《促進城鎮化健康發展規劃(2011-2020年)》(下稱“規劃”)初稿已編制完成。

而根據目前各省份公開的具體城鎮化目標，一些地區城鎮化率的提高速度，遠遠高于中央設定的預期目標，有接受時代周報采訪的專家提醒，要避免各地拿“新型城鎮化”這個帽子，來搞過去的“舊城鎮化”時期的土地財政。

12月17日，中金公司分析認為，未來的中國城鎮化道路將更加注重為農業轉移人口提供更多公共服務和權利保障，預計明年的城市化推進將首先從戶籍改革入手，加快推進農民工就地市民化，擴大中小城市和部分省會城市農民工就地入籍試點范圍。

“推進新型城鎮化作為重要改革措施本次被單獨提出，可能成為明年擴大內需、深化體制改革的主要切入點。”中金首席經濟學家彭文生在報告中稱。

未來10年或拉動40萬億投資

在黨的十八大結束后不到1個月的時間里，中央政治局常委、國務院副總理李克強就城鎮化發展問題，已三次高密度地發表意見。

12月5日，李克強在會見美國前財政部長鮑爾森時指出，“未來中國會越來越開放，我們擴大內需、激發城鎮化潛力乃至發展各項事業”。

此前的11月28日，李克強會見世界銀行行長金墉時指出，“未來幾十年最大的發展潛力在城鎮化”。李克強尤其強調說，這有利于中國成功跨越中等收入陷阱。

更早的11月21日，李克強在《人民日報》發表署名文章，大篇幅提到城鎮化戰略。他形容，城鎮化是內地經濟增長的巨大引擎，農村勞動力向城市轉移，對開拓內需和消費有顯著效用。

事實上，在決策層連續發聲之前，早在今年四五月間，由國家發改委主管城鎮化工作的副主任徐憲平帶隊的國家城鎮化專題調研組，對浙江、廣東、江西和貴州等8個有代表性省份調研，目的是為制定編制《促進城鎮化健康發展規劃(2011-2020年)》做準備，目前該《規劃》的初稿已完成。

從調研組的設置規格上看，包括中編辦、國家發改委、民政部、財政部、國土部、住建部、交通運輸部、鐵道部等十多個中央部委參加。調研的課題則涉及農民工融入城市的成本、城市綜合交通網絡建設、支撐中國未來城鎮化的土地資源及能源供應量、工業化與城鎮化互動，以及戶籍制度改革等社會關注的焦點、難點問題。

有知情人士告訴時代周報，國家制定《規劃》的目的在于，進一步加快小城鎮基礎設施建設，推動符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享有城鎮居民的同等權益。

毫無疑問，城鎮化“是擴大內需的最大潛力所在”。在中國近十年年均10%經濟增長率中，城鎮化率貢獻了3個百分點。城市化率每提高一個百分點，新增投資需求達6.6萬億元，帶動消費增加1012億元。

有關部門的研究表明，中國經濟未來通過推動城鎮化發展作為引擎拉動，將實現新增消費9000億，實現新增投資64890億，實現GDP增加值為2.6個百分點，約占GDP增長值的37.15%。上海證券日前發布的一份報告也顯示，中國的城鎮化率每增加一個百分點，大概能夠帶來7萬億元的市場需求。

12月3日，中共中央黨校主管的《學習時報》頭版刊發中國(海南)改革發展研究院院長遲福林寫的《釋放改革的紅利》一文。遲福林稱，“未來10年新增城鎮人口將達到4億左右，按較低口徑，農民工市民化以人均10萬元的固定資產投資計算，這能夠增加40萬億元的投資需求。”

多省大幅提高城鎮化目標

根據官方公開的數據，到2011年末，中國城鎮人口比重為51.27%，數量首次超過農村人口。但中央農村工作領導小組副組長、中農辦主任陳錫文在今年3月分析，按照享受城市公共服務水平，如果按政府提供完整的公共服務水平來說，中國的城鎮化率大概是35%-36%，有10-12個百分點統計在城鎮居民中的農民工，并沒有享受到真正的城鎮公共服務。

目前，我國城鎮化率統計是以常住人口計算，但事實上大量進城農民工并沒有平等享受城市公共服務。按照官方公布的目標，到“十二五”期末，我國城鎮化率目標要提高至51.5%，

在安邦咨詢高級研究員賀軍看來，新型城鎮化是新一屆中國政府將要打的一張發展牌，各個地方政府開始心領神會，抓住新型城鎮化做文章。

據時代周報了解，包括云南、貴州、新疆、廣西在內的多個省份均大幅提高了該省份的城鎮化速度，而這些省份一個共同的特征是目前城鎮化比例偏低。

云南目前的城鎮化率是36.8%，按照該省的規劃，到2015年，力爭城鎮化水平達到45%左右，2030年達到65%左右。這意味著，未來幾年云南會有較快的增速。今年9月，云南省提出將利用山地資源，推動“城鎮上山、工業上坡”。

新疆公布的城鎮化發展目標，則提出到2020年，新疆城鎮化率達到58%，而2010年新疆城鎮化率僅為41.33%。這意味著，未來8年，新疆城鎮化必須大提速，年均增加速度要從0.74個百分點，提高到2.0個百分點。

貴州省在今年11月公布的該省城鎮體系規劃則顯示，到2015年，貴州將力爭使全省城鎮人口增加至1450萬人左右，城鎮化率達到41%左右；到2020年城鎮化率達到50%左右，而目前貴州的城鎮化率僅為35%。這意味著，未來幾年，貴州城鎮化率將保持較快增速。按照貴州計劃，該省將探索“多民族山地省區民生型發展”的新型城鎮化道路。

廣西也是力推進城鎮化的典型。按照廣西的規劃，2015年廣西城鎮化水平力爭達到50%。而2010年廣西城鎮化水平達到40.6%。這意味著，廣西的年均增速將達到1.88%，遠高于廣西“十一五”期間的1.4%的增速水平。

安徽近日的城鎮化規劃顯示，到2015年，該省城鎮人口將達到3200萬，城鎮化率超過50%。而2011年年底的城鎮化率為44.8%。這意味著，在未來幾年，安徽將一直要保持1.5個百分點左右的增幅。

近日，山東省也召開城鎮化工作會議，該省城鎮化率在2015年預期達到56%以上，2020年則達到63%以上，而2011年山東省城鎮化率為50.95%。在最近十年,山東城鎮化率年均增長1.18個百分點。

有接受時代周報采訪的專家提醒，一些地區的財政壓力不減，而城鎮化或成為土地財政的救命稻草，新型城鎮化擴張一定要防止土地的粗放式發展，“比如某省2001-2011年城鎮建成區面積增長90.09%，城鎮人口只增長30.78%，土地的城鎮化遠遠快于人口的城鎮化。”

警惕“虛假城鎮化”

12月9日，經濟學家厲以寧在“第十二屆中國經濟論壇”上表示，“符合中國國情的城鎮化等于老城區+新城區+新社區三部分構成。中國不能學西歐，走反城市化道路。”

中金公司12月10日發布宏觀經濟研報，就新型城鎮化的政策指向，報告指其具體內涵包括戶籍制度改革、土地制度改革、公共服務均等化、農業現代化等，著重于分配領域，有利于擴張國內需求、改善需求結構。然而，需求擴張須與供給擴張相輔相成。

“成功的新型城鎮化政策，必然是一方面通過促進效率，保持總供給能力一定的增速，同時通過改善分配來拉動總需求增長。”中金的報告稱。

中金據此提出，新型城鎮化需要更廣泛的經濟體制改革加以配合，改善經濟供給能力，具體領域包括：財稅改革尤其是結構性減稅，鼓勵民間投資、增加競爭、破除壟斷，控制房地產價格的上漲，以及改變基建融資方式等。

中央經濟工作會議則強調，城鎮化“要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展”。

不過，如何發展新型城鎮化，仍有值得探討之處，目前全國尚未形成可操作性強的統一方案來加速推進城鎮化。對此，一些業內人士的共識是將“以人為本”確立為新型城鎮化的方向和原則。

需要避免的現象是：各地拿新型城鎮化這個帽子，來搞過去的土地財政。對于城鎮區域的土地如何運營，一般地方政府思路明確，即“統一收購”、“統一批租”，在土地收購—土地儲備—土地出讓三個環節，形成土地一級市場的政府壟斷。

國務院日前討論通過了一項土地改革方案，根據該方案，土地被地方政府征收用于房地產開發的農民將獲得更高的補償，而這類補償將使農民更容易轉移到城市。

今年8月，中國社科院發布的發布《城市藍皮書》則擔心“個別省份過快的速度，可能導致冒進城鎮化、過度城鎮化、虛假城鎮化，也可能會帶來一系列社會、經濟和環境問題，加劇社會沖突和社會矛盾。”

隨著城鎮化的推進，戶籍和土地制度改革將不可避免。要農民安心入城，必須要讓其享受城鎮居民待遇，這將催生城鎮戶籍制度改革。此前的十八大報告中提出，要“加快改革戶籍制度、有序推進農業轉移人口市民化”，以及“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”。

中國社科院工業經濟研究所主任陳耀認為，近10年來我國城鎮化存在冒進的問題，大量的空間擴張，但支撐這個空間擴張的產業卻沒有發展起來，人口的集中完全靠建房子，人口集中之后卻沒有足夠的就業崗位。

“城鎮化是讓農民真正進城，是農村人口的市民化，而不是鋼筋水泥空盒快速擴張及房價快速飆升的城鎮化。這是當前中國城鎮化的核心。”中國社會科學院金融研究所研究員易憲容如是說。

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