現在有一種說法叫做“改革就漲價”，給人的印象似乎是電力改革引發(fā)了漲價。而在許多西方國家，電力體制改革，往往伴隨著電價下降。我們則相反，原因何在?本文試圖作一簡要分析。
一、經濟轉軌是電價不能降低的體制原因
1993年，在中國電力行業(yè)改革戰(zhàn)略選擇國際研討會上，世界銀行工業(yè)能源局局長對發(fā)展中國家和發(fā)達國家電力行業(yè)特征進行了比較：“就電力消費而言，發(fā)展中國家水平低，發(fā)達國家水平高。就人均電力消耗來講，前者僅為后者1/80；這對政策有影響，發(fā)展電力工業(yè)是發(fā)展中國家非常關注的問題，而發(fā)達國家則不同。就發(fā)展速度來講，發(fā)達國家年增長率很低，僅1%左右，可以用提高用電效率來解決，而發(fā)展中國家則不同，經濟發(fā)展速度高，不增加能源和電力消耗是不可能的。就價格而言，發(fā)展中國家能源價格低廉，由政府給予補貼；發(fā)達國家的能源價格是市場決定的。在能源生產方面，發(fā)展中國家能源工業(yè)是政府壟斷經營的，采用指令性和控制性的法規(guī)條例；而發(fā)達國家采取政府和私人經營并存，公開透明的法規(guī)條例，由企業(yè)自我控制和平衡。發(fā)展中國家存在信息障礙，技術和融資水平低；發(fā)達國家按市場規(guī)律、價值規(guī)律和供求規(guī)律辦事，信息流暢、技術水平高、效率和效益高。”當然，發(fā)展中國家由政府壟斷經營改為市場化經營后有可能提高效率，降低成本；但發(fā)展中國家的電力價格偏低，市場化改革就要提高電價；總的說來，發(fā)達國家的電力工業(yè)由于原來定價較高，引入競爭機制后可以降低成本，降低電價。而發(fā)展中國家的電力工業(yè)引入競爭機制后，可以降低成本，由于原來價格不到位，要使價格符合市場化改革的需要，必然要提高價格。這是由發(fā)展中國家和發(fā)達國家原來電力工業(yè)不同特征造成的。
二、電價長期偏低是電價不能降低的根本原因
世界銀行工業(yè)能源局局長說：“發(fā)展中國家的改革緊緊地控制著公用電力事業(yè)，政府要求電力企業(yè)承擔過重的社會義務，許多國家認為便宜的電力對社會經濟發(fā)展有好處，人為壓低電價。據1988年的統(tǒng)計，63個發(fā)展中國家電費加權平均僅為0.043美元/千瓦時，只相當于經合組織(OECD)國家平均電價的50%，OECD國家電費加權平均為0.08美元/千瓦時。發(fā)展中國家和發(fā)達國家同樣是消耗能源生產電力，發(fā)達國家電力生產的技術水平高、效率高、消耗低，價格反而比發(fā)展中國家高。主要原因是發(fā)展中國家以大大低于成本的電價出售電力。據估計，發(fā)展中國家實際平均邊際成本為0.10美元/千瓦時或更多。也就是說，發(fā)展中國家電力工業(yè)如果按邊際成本定價，發(fā)展中國家的平均電價應當高于發(fā)達國家。”
可能有不少人對于中國電價是否偏低心存疑慮。或者說，許多人對于中國在計劃經濟年代和改革開放初期電價偏低是承認的，但對于中國近幾年的電價是否偏低心存疑慮。其實一個明顯的事實是：中國電力工業(yè)在改革開放以后，是依靠價外加價，一部分供電企業(yè)靠亂加價、亂收費來維持發(fā)展的。自1998年電力供求緩和以后，逐步取消各種價外加價，價外收費，后來甚至連計劃經濟年代就已存在的供電工程貼費也都取消了，中國的目錄電價還是偏低的。總的來說，中國電價是偏低的，其中居民電價偏低是非常突出的。電力工業(yè)要走上競爭性市場化改革的道路，電價必然是要上漲的。
在發(fā)展中國家里，認為低電價對社會經濟發(fā)展有好處的觀點根深蒂固，中國同樣存在這種思想，總認為居民生活用電價格不能高，否則將影響低收入家庭和貧困戶用電，而且要求電力企業(yè)承擔過重的社會義務。人為壓低電價結果是電力使用不合理，經濟效益不高，電力工業(yè)資金緊張，無法保證足夠的電力供應，出現缺電；人為壓低電價，使得電力工業(yè)無法取得電力投資，甚至連老電廠的維護檢修也難維持，更談不上更新改造。這就是發(fā)展中國家和中國走計劃經濟年代長期缺電的根本原因。要解決電價偏低和電力工業(yè)缺電問題，首先要解決那種認為低電價對社會經濟發(fā)展有好處的觀念，要給電力工業(yè)以合理的價格，使電力工業(yè)能夠維持簡單再生產和擴大再生產的資金需求。
三、供應側電價結構失調亟待電價的合理回歸
中國長期存在“重發(fā)輕供不管用，重新建輕既有”的狀況，改革開放以后進行的電力改革同樣是重發(fā)電、重新建。1985年，國務院決定實行多家辦電和多渠道集資辦電的政策，無論是對集資新建電廠實行還本付息電價還是實行燃運價加政策和電力建設基金政策，主要是照顧發(fā)電工程；后來實行經營期電價，也只是將“經營期電價”替代原來的“還本付息電價”政策，這些改革政策實行的結果是獨立發(fā)電公司的資產回報率達7.1%，股本回報率9.5%；國家電網公司的資產回報率僅1.65%，股本回報率僅0.55%。2002年電力體制改革時，發(fā)電公司的上網電價：凡是原來有上網電價的按原上網電價執(zhí)行，原來國家電力公司所屬的老電廠，沒有上網電價的按補償成本原則核定臨時上網電價，銷售電價減去發(fā)電廠上網電價之后的剩余部分就是輸配電的電價。按照這個辦法，繼續(xù)維持了原有的發(fā)電上網價高，利潤高，輸配電低，利潤低；新電廠上網電價高，利潤高，老電廠上網價低，利潤低。
據統(tǒng)計，中國20世紀90年代末之前，發(fā)電、輸電、配電的投資比例大約是1：0.21：0.12，而美國是1：0.43：0.7，英國是1：0.45：0.78，日本是1：0.47：0.68，也就是中國輸配電投資長期低于發(fā)電投資，而美英日等國家輸配電投資要大于發(fā)電投資。如果電力工業(yè)總投資是1，中國的輸配電工程投資占25%，其中相當一部分投資還是靠向用戶征收供電工程貼費籌集的，而美、英、日等國的輸配電投資占電力工業(yè)總投資的55%-60%。
我國輸配電價無論從絕對水平還是從輸配電價的比例來看，都是非常之低的。2002年，我國的輸配電價是占銷售電價的26.7%，而發(fā)達國家可以達到60%左右。在我國銷售電價本身偏低的情況下，輸配電價占銷售電價的比例又偏低，而與其他國家的輸配電價格相比就顯得更加偏低。中國的輸配電價只有英國的1/3，德國的1/4，日本的1/6。這樣低的輸配電價使得電網公司盈利率嚴重偏低，負債率上升，建設資金籌措發(fā)生困難。因此，當電力工業(yè)進行市場化改革時，必然要提高輸配電價，促使銷售電價水平上升。
四、銷售電價結構扭曲也使電價須適度調高
中國銷售電價存在的問題：一是銷售電價分類不合理，二是各類電價之間的比價關系不合理，三是優(yōu)惠電價種類繁多，四是價外加價收費。
由于銷售電價分類不合理，各類電價之間比價不合理，優(yōu)惠電價種類繁多價外加價收費多，使得電價嚴重扭曲。凡是能從公共電網中獲取低價和優(yōu)惠電價的用戶，都會賴在公共電網中購電；凡是要負擔交叉補貼的用戶就會千方百計修建自備電廠，自建自管自供逃避補貼責任。結果是小煤電，假熱電盛行，公用電網的優(yōu)越性徹底喪失，由于這些問題的存在還嚴重影響大用戶向發(fā)電廠直購工作的開展。在廠網分開的條件下，大用戶建自備電廠和直購逃離公用電網，公用電網只剩下優(yōu)惠供電的各類用戶，公用電網就會出現高價購電，低價賣出，嚴重虧損，難以為繼。
電力行業(yè)市場化改革的目的是為了電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，電力行業(yè)的效率和公平。在市場經濟條件下，消費者面臨的價格是社會生產的邊際成本。如果對價格人為扭曲，那么資源的有效配置將無法實現。我們對居民生活用電、農業(yè)用電、支農產品用電電價等進行交叉補貼，就是對銷售電價進行人為扭曲。根據福利經濟學的研究可以知道，對特定人群給予收入補貼，優(yōu)于通過價格扭曲進行補貼。我們要下決心取締一切扭曲電價的做法，適當調高價格是必要的。
五、能源資源短缺迫使煤電聯(lián)動勢在必行
近年來，世界石油，天然氣價格居高不下，煤炭價格也大幅度上漲，電力工業(yè)作為能源轉換行業(yè)，繼續(xù)維持低價供電，用戶為逃避承擔高價能源，趨向多用電力。凡是能用電力替代石油和天然氣的都盡可能用電力替代，在這些能源替代中，有的替代是合理的，既可節(jié)約投資和費用，又可節(jié)約能源資源，有些替代是不合理的，會造成能源資源的浪費，如用電燒熱水和采暖，電力利用效率極低。最近幾年電力消費的增長率不僅高于能源，而且高于國內生產總值的增長速度，電力消費已經連續(xù)6年彈性系數大于1。
造成這種狀況的根本原因在于石油、天然氣和煤炭價格已經遠遠超出了成本+合理利潤+稅金范疇，石油、天然氣已經獲得暴利，但時至今日對電力工業(yè)卻要求微利或者虧損，不能夠反映其稀缺的情況。在能源大幅度漲價的情況下，作為能源轉換行業(yè)的電力，惟一的辦法只能是電價隨能源價格浮動，即中國實行的煤電聯(lián)動。
為保持終端能源的合理比價，促進能源合理利用，節(jié)約能源資源，應當隨著油、氣、煤的價格上升，合理提高電價，當然，提價要適度，要考慮到國民經濟多方面的承受能力，要使石油、天然氣、電價和熱價保持合理的比價關系。但是從已印發(fā)的《電價改革方案》和上網電價、輸配電價和銷售電價等三個管理辦法來看，離這種要求還很遠。
以上說明在改革過程中，往往導致電價上漲。筆者認為，中國要進行電力體制改革，應當引入發(fā)電競爭、售電競爭和在大用戶直購之前先理順電價，先把電價分類，電價水平合理化，取消優(yōu)惠電價、取消價外加價。
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