新財長樓繼偉破局地方債危機：讓市場發揮作用

2013年03月26日 09:08
來源：中國企業家網 作者：陳晨

0人參與0條評論

【中國企業家網】在3月24日召開的中國發展高層論壇上，財政部部長樓繼偉在回答與會者提問時稱，財政部正在部署關于政府債務規模的調查，分析其中的直接風險和或有風險。“先采取一些政策，制止住地方政府債務擴張的趨勢，再通過研究一些制度，給人家開一條正道，堵住那些歪門。”

而根據審計署2011年公布的數據，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計10.72萬億元，這一債務總額占2010年GDP的1/4，超過當年全國財政收入。今年“兩會”期間，全國政協委員、審計署副審計長董大勝表示，目前我國中央債務規模在7.7萬億元左右，地方債在10.71萬億元，考慮到部分地方債存在一定浮動性，估計目前各級政府總債務規模在15萬億至18萬億元之間；而2012年全國GDP總量不過51.9萬億元，全國財政收入不過11.7萬億。(新華社)

值得注意的是，一些地方政府的財政已經進入“拆東墻補西墻”、循環舉債的周期。截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%，還有部分地區出現了逾期債務，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%。

相信新上任的財政部長樓繼偉已經感受到了地方債務的重量。

地方債的前世今生

《中華人民共和國預算法》規定，地方各級政府預算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字； 第二十八條規定，除法律和國務院文件另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。也就是說，目前法律不允許地方政府舉債。因此，地方政府財力不足時，就通過組建各類地方融資平臺籌集所需資金。這就是地方債的由來。

1980年代初-1994年：地方融資平臺雛形期

地方政府首先通過集資貸款建橋修路的模式，開地方融資先河； 廣東省處在改革開放的前沿，在上世紀80年代初推行了"貸款修路、收費還貸"政策，這類政府借錢發展當地基建的模式是融資平臺的前身； 1988年交通部下發了《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規定》進一步規范了此類貸款，該模式也逐步在全國推開 。

1994-1997：融資平臺初創期

地方政府融資平臺的真正開端始于1994年的分稅制改革，中央和地方政府開始"分灶吃飯"; 盡管此階段政府融資的目的主要局限于城市基礎設施建設，且鋪開的范圍不大，但在基建項目上積累的經驗為后期政府融資平臺的發展奠定了基礎。

1997-2008：融資平臺推廣期

1997年亞洲金融危機的爆發，使政府重操積極財政政策刺激經濟的法寶，地方融資平臺迅速推廣； 地方政府為了安排配合中央政府的資金，同時又受到《預算法》對地方政府發債的限制，地方政府開始更多地依賴融資平臺。

2008-現在：融資平臺爆發期

4萬億的經濟刺激政策和對地方舉債發展的鼓勵，導致地方融資平臺的井噴式發展； 四萬億刺激計劃要求地方上拿出至少同等數量的投資刺激方案，使本來就熱衷于搞基建的地方政府如魚得水，公路、鐵路、機場、電廠、舊城改造、地鐵等等一窩蜂上馬 。

債務高企為哪般？

最重要的原因是：我國政府有著濃厚的計劃經濟基礎，對于政府指導、干預具體經濟運行細節情有獨鐘，往往出現各個事權部門對經濟運行中出現的問題草木皆兵，不相信市場自我調節的能力，大量運用財政力量對經濟運行進行“撥亂反正”，結果越幫越忙，不僅想調控的難以調控好，還破壞了市場運行的自然秩序，造成了嚴重依賴投資拉動的畸形經濟，如幾年來大潰敗的中國光伏業。

二是因為財權、事權的分離，地方財力嚴重不足

據《金融世界》2011年04月號 ，從2000~2009年，國家GDP增長了2.37倍，而財政預算收入增長了5.11倍，后者是前者的2.16倍。今年上半年，GDP增長11.1%，預算收入增長27.6%，后者是前者的2.49倍，繼續保持了這樣的增長態勢。財政收入占GDP的比重也從13.5%提高到20.42%。同時，預算外的收入規模也相當巨大，僅土地出讓金，2009年就達到1.5萬億元，相當于當年預算收入的21.9%。很多城市的土地出讓金收入相當于財政收入的一半左右，地方財政成為名副其實的“土地財政”。盡管中央的轉移支付在增加，但是2008年中央財政收入占53.3%，而中央財政支出占21.3%。但是，沒有一個地方政府不缺錢的。因此，地方建設和發展的融資問題，就成為財權爭奪的焦點。

中國地方政府債務問題由來已久。現行體制下事權與財權高度不對稱，地方政府長期面對資金缺口。在1994年分稅制改革后，國家稅收收入的大部分歸入中央財政，盡管中國現行的《預算法》等有關法律嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債，但事實上，各級地方政府大都在不同程度上不顧自身償債能力擴大赤字，舉債度日或負債運行，且這些債務大多處于隱性狀態。

而今年來的新變化，如營改增、清理不合理收費等舉措帶來政策性減收，房地產調控繼續使其對財政增收的貢獻存在較大不確定性，財政收入很難在高基數上實現高增長。而支出方面，保障和改善民生，尤其是新農村建設、教育、醫療衛生、社會保障等方面增支項目多，剛性支出需求持續攀升，財政收支矛盾仍然突出。

三是地方的發展和以GDP為核心的干部考核制度，催生了許多地方領導干部扭曲的“政績觀”和“負債觀”，即“不怕還不了債，只怕借不到錢”。這種“政績靠借債”“自己借錢別人還債”“前人借錢后人還債”的機制，導致地方各級政府事實上普遍負債。(參見2011年7月4日《財經》雜志尹中卿專訪)

四是有關部門監管缺位。大量資金通過專項轉移支付劃撥地方，導致了中央部門和地方政府在“跑部錢進”過程中，出現了配套資金“相互釣魚”的現象。一些地方為了拿到中央專項轉移支付資金，在申報項目時往往不得不承諾其根本就無法承擔的配套資金比例，最后靠舉債配套。有不少地方政府的債務是由于中央項目地方配套資金不落實而發生的。

最后就是銀行和其他金融機構助紂為虐。長期以來銀行和其他金融機構熱衷傍政府，2008年底實行經濟刺激計劃之后，由于取消了貸款數額限制，各家銀行爭著搶政府項目，貸款管理過分依賴政府信用，地方政府即使不還錢也能借到錢，結果造成相當部分銀行信貸資金“財政化”。

新政府 新財長 新財政

新上任的財政部部長樓繼偉在3月24日召開的中國發展高層論壇上，叱責過度看重結果的公平的高稅收高福利政策和高負債高通脹的“中等收入國家陷阱”皆是歧途。唯有“關注發展機會的創造，而不僅僅關注于結果的公平”的小政府才是正確的改革路徑。

樓繼偉還提到全國人大剛剛通過的《政府機構改革和職能轉變方案》中提出的要求，“必須處理好政府與市場，政府與社會，中央與地方的關系，深化行政審批制度改革，減少對微觀事務的管理，完善和加強宏觀管理，真正做到該管的管住，管好，不該管的不去干預，真正讓市場起作用”。

新政府=更小的政府，橫亙在樓繼偉新財政藍圖之前的是巨額的地方債務，如何解決呢？

樓繼偉稱解決財政壓力，第一是要壓縮支出。國務院總理李克強已在全國人大后的記者見面會上提到，行政經費方面的開支只能減不能增，人員編制只能減不能增。

樓繼偉表示要堅守去年年底的經濟工作會議中提出的守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論的原則指導民生與財政問題。“‘守住底線、突出重點’，政府不能只要碰到民生問題都要去做。什么是基本的需要？底線是什么？財政能不能可持續，承諾過多而收入不夠，我們會走向第三條道路(即中等收入陷阱)，那是不歸之路。”

“要按照這樣的原則，該合并的合并，該完善制度的完善制度，特別是每一項制度應當有自身的約束，不然這種支出的壓力會不斷地發散。”樓繼偉說，期望通過幾年的改革，在外部環境改善的時候能回到財政的平衡。

最后，提及政府債務規模問題時，樓繼偉表示自己剛剛履新，將對審計署公布的11萬億元地方債務進行分析，“哪些風險是顯性的，哪些是隱性的，哪些是直接的，哪些是或有的”，接下來會采取一些政策，制止住地方政府債務擴張的趨勢，再通過研究相關制度，對其開一條正道，堵住歪門。

深化市場取向改革、將現有政府向“小政府”方向改革，是走向繁榮，脫離中等收入陷阱的必由路徑。一個堅定的改革者，學者型官員，樓繼偉這位新財長，值得期待。

打印轉發