新財長樓繼偉破局地方債危機(jī)：讓市場發(fā)揮作用

2013年03月26日 09:08
來源：中國企業(yè)家網(wǎng) 作者：陳晨

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【中國企業(yè)家網(wǎng)】在3月24日召開的中國發(fā)展高層論壇上，財政部部長樓繼偉在回答與會者提問時稱，財政部正在部署關(guān)于政府債務(wù)規(guī)模的調(diào)查，分析其中的直接風(fēng)險和或有風(fēng)險。“先采取一些政策，制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢，再通過研究一些制度，給人家開一條正道，堵住那些歪門。”

而根據(jù)審計署2011年公布的數(shù)據(jù)，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計10.72萬億元，這一債務(wù)總額占2010年GDP的1/4，超過當(dāng)年全國財政收入。今年“兩會”期間，全國政協(xié)委員、審計署副審計長董大勝表示，目前我國中央債務(wù)規(guī)模在7.7萬億元左右，地方債在10.71萬億元，考慮到部分地方債存在一定浮動性，估計目前各級政府總債務(wù)規(guī)模在15萬億至18萬億元之間；而2012年全國GDP總量不過51.9萬億元，全國財政收入不過11.7萬億。(新華社)

值得注意的是，一些地方政府的財政已經(jīng)進(jìn)入“拆東墻補(bǔ)西墻”、循環(huán)舉債的周期。截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%，還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務(wù)率超過了10%。

相信新上任的財政部長樓繼偉已經(jīng)感受到了地方債務(wù)的重量。

地方債的前世今生

《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，地方各級政府預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字； 第二十八條規(guī)定，除法律和國務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。也就是說，目前法律不允許地方政府舉債。因此，地方政府財力不足時，就通過組建各類地方融資平臺籌集所需資金。這就是地方債的由來。

1980年代初-1994年：地方融資平臺雛形期

地方政府首先通過集資貸款建橋修路的模式，開地方融資先河； 廣東省處在改革開放的前沿，在上世紀(jì)80年代初推行了"貸款修路、收費還貸"政策，這類政府借錢發(fā)展當(dāng)?shù)鼗ǖ哪Ｊ绞侨谫Y平臺的前身； 1988年交通部下發(fā)了《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規(guī)定》進(jìn)一步規(guī)范了此類貸款，該模式也逐步在全國推開 。

1994-1997：融資平臺初創(chuàng)期

地方政府融資平臺的真正開端始于1994年的分稅制改革，中央和地方政府開始"分灶吃飯"; 盡管此階段政府融資的目的主要局限于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且鋪開的范圍不大，但在基建項目上積累的經(jīng)驗為后期政府融資平臺的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

1997-2008：融資平臺推廣期

1997年亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)，使政府重操積極財政政策刺激經(jīng)濟(jì)的法寶，地方融資平臺迅速推廣； 地方政府為了安排配合中央政府的資金，同時又受到《預(yù)算法》對地方政府發(fā)債的限制，地方政府開始更多地依賴融資平臺。

2008-現(xiàn)在：融資平臺爆發(fā)期

4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激政策和對地方舉債發(fā)展的鼓勵，導(dǎo)致地方融資平臺的井噴式發(fā)展； 四萬億刺激計劃要求地方上拿出至少同等數(shù)量的投資刺激方案，使本來就熱衷于搞基建的地方政府如魚得水，公路、鐵路、機(jī)場、電廠、舊城改造、地鐵等等一窩蜂上馬 。

債務(wù)高企為哪般？

最重要的原因是：我國政府有著濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，對于政府指導(dǎo)、干預(yù)具體經(jīng)濟(jì)運行細(xì)節(jié)情有獨鐘，往往出現(xiàn)各個事權(quán)部門對經(jīng)濟(jì)運行中出現(xiàn)的問題草木皆兵，不相信市場自我調(diào)節(jié)的能力，大量運用財政力量對經(jīng)濟(jì)運行進(jìn)行“撥亂反正”，結(jié)果越幫越忙，不僅想調(diào)控的難以調(diào)控好，還破壞了市場運行的自然秩序，造成了嚴(yán)重依賴投資拉動的畸形經(jīng)濟(jì)，如幾年來大潰敗的中國光伏業(yè)。

二是因為財權(quán)、事權(quán)的分離，地方財力嚴(yán)重不足

據(jù)《金融世界》2011年04月號 ，從2000~2009年，國家GDP增長了2.37倍，而財政預(yù)算收入增長了5.11倍，后者是前者的2.16倍。今年上半年，GDP增長11.1%，預(yù)算收入增長27.6%，后者是前者的2.49倍，繼續(xù)保持了這樣的增長態(tài)勢。財政收入占GDP的比重也從13.5%提高到20.42%。同時，預(yù)算外的收入規(guī)模也相當(dāng)巨大，僅土地出讓金，2009年就達(dá)到1.5萬億元，相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算收入的21.9%。很多城市的土地出讓金收入相當(dāng)于財政收入的一半左右，地方財政成為名副其實的“土地財政”。盡管中央的轉(zhuǎn)移支付在增加，但是2008年中央財政收入占53.3%，而中央財政支出占21.3%。但是，沒有一個地方政府不缺錢的。因此，地方建設(shè)和發(fā)展的融資問題，就成為財權(quán)爭奪的焦點。

中國地方政府債務(wù)問題由來已久。現(xiàn)行體制下事權(quán)與財權(quán)高度不對稱，地方政府長期面對資金缺口。在1994年分稅制改革后，國家稅收收入的大部分歸入中央財政，盡管中國現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律嚴(yán)格禁止地方財政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實上，各級地方政府大都在不同程度上不顧自身償債能力擴(kuò)大赤字，舉債度日或負(fù)債運行，且這些債務(wù)大多處于隱性狀態(tài)。

而今年來的新變化，如營改增、清理不合理收費等舉措帶來政策性減收，房地產(chǎn)調(diào)控繼續(xù)使其對財政增收的貢獻(xiàn)存在較大不確定性，財政收入很難在高基數(shù)上實現(xiàn)高增長。而支出方面，保障和改善民生，尤其是新農(nóng)村建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面增支項目多，剛性支出需求持續(xù)攀升，財政收支矛盾仍然突出。

三是地方的發(fā)展和以GDP為核心的干部考核制度，催生了許多地方領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的“政績觀”和“負(fù)債觀”，即“不怕還不了債，只怕借不到錢”。這種“政績靠借債”“自己借錢別人還債”“前人借錢后人還債”的機(jī)制，導(dǎo)致地方各級政府事實上普遍負(fù)債。(參見2011年7月4日《財經(jīng)》雜志尹中卿專訪)

四是有關(guān)部門監(jiān)管缺位。大量資金通過專項轉(zhuǎn)移支付劃撥地方，導(dǎo)致了中央部門和地方政府在“跑部錢進(jìn)”過程中，出現(xiàn)了配套資金“相互釣魚”的現(xiàn)象。一些地方為了拿到中央專項轉(zhuǎn)移支付資金，在申報項目時往往不得不承諾其根本就無法承擔(dān)的配套資金比例，最后靠舉債配套。有不少地方政府的債務(wù)是由于中央項目地方配套資金不落實而發(fā)生的。

最后就是銀行和其他金融機(jī)構(gòu)助紂為虐。長期以來銀行和其他金融機(jī)構(gòu)熱衷傍政府，2008年底實行經(jīng)濟(jì)刺激計劃之后，由于取消了貸款數(shù)額限制，各家銀行爭著搶政府項目，貸款管理過分依賴政府信用，地方政府即使不還錢也能借到錢，結(jié)果造成相當(dāng)部分銀行信貸資金“財政化”。

新政府 新財長 新財政

新上任的財政部部長樓繼偉在3月24日召開的中國發(fā)展高層論壇上，叱責(zé)過度看重結(jié)果的公平的高稅收高福利政策和高負(fù)債高通脹的“中等收入國家陷阱”皆是歧途。唯有“關(guān)注發(fā)展機(jī)會的創(chuàng)造，而不僅僅關(guān)注于結(jié)果的公平”的小政府才是正確的改革路徑。

樓繼偉還提到全國人大剛剛通過的《政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中提出的要求，“必須處理好政府與市場，政府與社會，中央與地方的關(guān)系，深化行政審批制度改革，減少對微觀事務(wù)的管理，完善和加強(qiáng)宏觀管理，真正做到該管的管住，管好，不該管的不去干預(yù)，真正讓市場起作用”。

新政府=更小的政府，橫亙在樓繼偉新財政藍(lán)圖之前的是巨額的地方債務(wù)，如何解決呢？

樓繼偉稱解決財政壓力，第一是要壓縮支出。國務(wù)院總理李克強(qiáng)已在全國人大后的記者見面會上提到，行政經(jīng)費方面的開支只能減不能增，人員編制只能減不能增。

樓繼偉表示要堅守去年年底的經(jīng)濟(jì)工作會議中提出的守住底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)輿論的原則指導(dǎo)民生與財政問題。“‘守住底線、突出重點’，政府不能只要碰到民生問題都要去做。什么是基本的需要？底線是什么？財政能不能可持續(xù)，承諾過多而收入不夠，我們會走向第三條道路(即中等收入陷阱)，那是不歸之路。”

“要按照這樣的原則，該合并的合并，該完善制度的完善制度，特別是每一項制度應(yīng)當(dāng)有自身的約束，不然這種支出的壓力會不斷地發(fā)散。”樓繼偉說，期望通過幾年的改革，在外部環(huán)境改善的時候能回到財政的平衡。

最后，提及政府債務(wù)規(guī)模問題時，樓繼偉表示自己剛剛履新，將對審計署公布的11萬億元地方債務(wù)進(jìn)行分析，“哪些風(fēng)險是顯性的，哪些是隱性的，哪些是直接的，哪些是或有的”，接下來會采取一些政策，制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢，再通過研究相關(guān)制度，對其開一條正道，堵住歪門。

深化市場取向改革、將現(xiàn)有政府向“小政府”方向改革，是走向繁榮，脫離中等收入陷阱的必由路徑。一個堅定的改革者，學(xué)者型官員，樓繼偉這位新財長，值得期待。

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