賈康：對(duì)“預(yù)算法修正案不準(zhǔn)地方政府舉債”不理解

2012年06月28日 19:52
來(lái)源：鳳凰財(cái)經(jīng)

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財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康

鳳凰財(cái)經(jīng)訊 由上海市政府和一行三會(huì)共同主辦的2012年陸家嘴金融論壇于6月28-30日在上海舉行，本屆論壇的主題是“金融治理改革與實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，鳳凰財(cái)經(jīng)進(jìn)行全程直播。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康表示，不理解為什么這次預(yù)算法進(jìn)入第二輪修訂過(guò)程中，否定了第一輪關(guān)于地方債的正面表述，而退回了過(guò)去多少年的、一句話的，除國(guó)務(wù)院特別批準(zhǔn)之外，地方政府不得舉債這樣一個(gè)陳舊的表述。

以下是賈康發(fā)言實(shí)錄：

賈康：地方政府的融資體系，我認(rèn)為應(yīng)該合理的、內(nèi)在的和政府整個(gè)體系深化改革形成匹配關(guān)系。我們現(xiàn)在從中央到地方政府體制改革，財(cái)力分配方面是什么樣的思路呢？我們認(rèn)為，既然已經(jīng)在1992年小平同志南巡之后就確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)模式，94年實(shí)施了財(cái)稅配套改革的框架，現(xiàn)在這么多年完全可以清晰的做出肯定。中國(guó)要走市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之路，在財(cái)政體制上必須建立可持續(xù)的、以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政，這個(gè)分級(jí)財(cái)政邏輯上的要求，首先要清晰、合理化規(guī)定從中央到地方的事權(quán)，后面是財(cái)權(quán)、稅基，還有預(yù)算，這是公共財(cái)政追求的運(yùn)行當(dāng)中的載體。

現(xiàn)在我們?cè)陬A(yù)算后面跟著的還有什么？還有一級(jí)合理的產(chǎn)權(quán)、舉債權(quán)，這就說(shuō)到了今天的主題，地方政府如果有舉債權(quán)，這是體現(xiàn)在融資體系里面，和他所有的政權(quán)、事權(quán)、稅權(quán)、預(yù)算合理的制度安排相匹配的組成部分。

舉債權(quán)的實(shí)際情況，是在我們以前多年規(guī)則上不給地方政府，預(yù)算法還在修訂當(dāng)中，過(guò)去預(yù)算法規(guī)定地方政府無(wú)法舉債。除了國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，而地方政府知道國(guó)務(wù)院不會(huì)批準(zhǔn)。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，地方政府要貫徹自己的戰(zhàn)略，我們地方稅體系遲遲不能成形，他也意識(shí)到在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，他有可能變相的舉債。

潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則，有合理內(nèi)核但卻是有風(fēng)險(xiǎn)因素存在的事物。具體的風(fēng)險(xiǎn)，從總量來(lái)說(shuō)，10.7萬(wàn)億我們做一個(gè)分析，還不構(gòu)成中國(guó)公共部門債務(wù)超過(guò)安全線的總量風(fēng)險(xiǎn)，把它和其他可以通過(guò)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和其他數(shù)據(jù)了解到的公共部門其他債務(wù)合在一起，中國(guó)公共部門的負(fù)債率大概是50%上下，明顯是在歐盟簽馬約60%的這個(gè)線之內(nèi)。

大家知道，金融危機(jī)發(fā)生之后，歐盟全面失守60%的預(yù)警線，中國(guó)在這個(gè)區(qū)間內(nèi)，總量上不會(huì)造成危機(jī)性的、直接的威脅。但是風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)在積累，而且絕對(duì)不可忽視，在一些局部，在某些項(xiàng)目上風(fēng)險(xiǎn)非常明顯，特別是這個(gè)機(jī)制不好。既然是隱性負(fù)債，就缺乏公眾監(jiān)督，沒(méi)有透明度，你無(wú)從知道在一些項(xiàng)目上是什么情況，風(fēng)險(xiǎn)度如何。

一旦被什么因素觸動(dòng)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，變成現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，就變成局部的危機(jī)。你要緩解這個(gè)危機(jī)，就要采取救火的方式。而且這個(gè)運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中，你很難避免扭曲，甚至是不正之風(fēng)、腐敗現(xiàn)象。

我們認(rèn)為，要跟著中國(guó)財(cái)稅體制改革，從中央到地方，把分稅制貫徹下來(lái)，真正落實(shí)。在地方債已經(jīng)形成的格局基礎(chǔ)上，要注意疏堵結(jié)合，堵不如疏，要開前門、關(guān)后門，修圍墻，發(fā)展地方的陽(yáng)光融資制度。

連續(xù)四年，地方債登堂入室之后，去年宣布四個(gè)地方推行自主發(fā)債的試點(diǎn)，這都代表了正確的方向。以后用陽(yáng)光融資和預(yù)期、透明、受公眾監(jiān)督、講究規(guī)范、有利于控制風(fēng)險(xiǎn)的地方債去置換、替代地方融資平臺(tái)和其他一些形式隱性的、不規(guī)范的、風(fēng)險(xiǎn)不容易控制的、不健康的隱性負(fù)債，同時(shí)又保持地方政府作為融資主題可能通過(guò)融資發(fā)揮出來(lái)的貫徹經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正面效益，這才是一個(gè)比較周全的、我們認(rèn)為合理的對(duì)待地方債務(wù)和地方融資體系建設(shè)的態(tài)度。

順帶說(shuō)一下，我作為研究者，我不能很好的理解，為什么這次預(yù)算法進(jìn)入第二輪修訂過(guò)程中，否定了第一輪關(guān)于地方債的正面表述，而退回了過(guò)去多少年的、一句話的，除國(guó)務(wù)院特別批準(zhǔn)之外，地方政府不得舉債這樣一個(gè)陳舊的表述。

這一點(diǎn)上，如果真的確定這次《預(yù)算法》的修訂，完全沒(méi)有體現(xiàn)我們立法怎樣為現(xiàn)實(shí)生活體現(xiàn)它的規(guī)范作用和指導(dǎo)作用、服務(wù)作用的實(shí)質(zhì)精神。立法解決什么問(wèn)題？解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中法律怎樣越來(lái)越健全、越來(lái)越能對(duì)實(shí)際生活發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)、約束和服務(wù)作用。你如果看到有矛盾，就退回原來(lái)的條文，等于沒(méi)有任何作為，我不理解，這里提出供大家批評(píng)、指正。