賈康：對“預算法修正案不準地方政府舉債”不理解

2012年06月28日 19:52
來源：鳳凰財經

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財政部財政科學研究所所長賈康

鳳凰財經訊 由上海市政府和一行三會共同主辦的2012年陸家嘴金融論壇于6月28-30日在上海舉行，本屆論壇的主題是“金融治理改革與實體經濟發展”，鳳凰財經進行全程直播。財政部財政科學研究所所長賈康表示，不理解為什么這次預算法進入第二輪修訂過程中，否定了第一輪關于地方債的正面表述，而退回了過去多少年的、一句話的，除國務院特別批準之外，地方政府不得舉債這樣一個陳舊的表述。

以下是賈康發言實錄：

賈康：地方政府的融資體系，我認為應該合理的、內在的和政府整個體系深化改革形成匹配關系。我們現在從中央到地方政府體制改革，財力分配方面是什么樣的思路呢？我們認為，既然已經在1992年小平同志南巡之后就確立了社會主義市場經濟的目標模式，94年實施了財稅配套改革的框架，現在這么多年完全可以清晰的做出肯定。中國要走市場經濟之路，在財政體制上必須建立可持續的、以分稅制為基礎的分級財政，這個分級財政邏輯上的要求，首先要清晰、合理化規定從中央到地方的事權，后面是財權、稅基，還有預算，這是公共財政追求的運行當中的載體。

現在我們在預算后面跟著的還有什么？還有一級合理的產權、舉債權，這就說到了今天的主題，地方政府如果有舉債權，這是體現在融資體系里面，和他所有的政權、事權、稅權、預算合理的制度安排相匹配的組成部分。

舉債權的實際情況，是在我們以前多年規則上不給地方政府，預算法還在修訂當中，過去預算法規定地方政府無法舉債。除了國務院批準，而地方政府知道國務院不會批準。現實當中，地方政府要貫徹自己的戰略，我們地方稅體系遲遲不能成形，他也意識到在市場經濟環境下，他有可能變相的舉債。

潛規則強制替代明規則，有合理內核但卻是有風險因素存在的事物。具體的風險，從總量來說，10.7萬億我們做一個分析，還不構成中國公共部門債務超過安全線的總量風險，把它和其他可以通過統計數據和其他數據了解到的公共部門其他債務合在一起，中國公共部門的負債率大概是50%上下，明顯是在歐盟簽馬約60%的這個線之內。

大家知道，金融危機發生之后，歐盟全面失守60%的預警線，中國在這個區間內，總量上不會造成危機性的、直接的威脅。但是風險確實在積累，而且絕對不可忽視，在一些局部，在某些項目上風險非常明顯，特別是這個機制不好。既然是隱性負債，就缺乏公眾監督，沒有透明度，你無從知道在一些項目上是什么情況，風險度如何。

一旦被什么因素觸動這個風險，變成現實的風險，就變成局部的危機。你要緩解這個危機，就要采取救火的方式。而且這個運行過程當中，你很難避免扭曲，甚至是不正之風、腐敗現象。

我們認為，要跟著中國財稅體制改革，從中央到地方，把分稅制貫徹下來，真正落實。在地方債已經形成的格局基礎上，要注意疏堵結合，堵不如疏，要開前門、關后門，修圍墻，發展地方的陽光融資制度。

連續四年，地方債登堂入室之后，去年宣布四個地方推行自主發債的試點，這都代表了正確的方向。以后用陽光融資和預期、透明、受公眾監督、講究規范、有利于控制風險的地方債去置換、替代地方融資平臺和其他一些形式隱性的、不規范的、風險不容易控制的、不健康的隱性負債，同時又保持地方政府作為融資主題可能通過融資發揮出來的貫徹經濟社會發展戰略，支持經濟社會發展的正面效益，這才是一個比較周全的、我們認為合理的對待地方債務和地方融資體系建設的態度。

順帶說一下，我作為研究者，我不能很好的理解，為什么這次預算法進入第二輪修訂過程中，否定了第一輪關于地方債的正面表述，而退回了過去多少年的、一句話的，除國務院特別批準之外，地方政府不得舉債這樣一個陳舊的表述。

這一點上，如果真的確定這次《預算法》的修訂，完全沒有體現我們立法怎樣為現實生活體現它的規范作用和指導作用、服務作用的實質精神。立法解決什么問題？解決中國經濟社會轉軌過程中法律怎樣越來越健全、越來越能對實際生活發揮實質性的指導、約束和服務作用。你如果看到有矛盾，就退回原來的條文，等于沒有任何作為，我不理解，這里提出供大家批評、指正。