2010年01月15日 22:05經濟觀察報【大 中 小】 【打印】 共有評論0條

張向東

1月13日，國務院副總理李克強走進了北京西長安街86號院，這里是國家電監會和國家電網公司的辦公地。在李克強身邊的有國家發改委主任張平、國家能源局局長張國寶，以及中國電力、石化、天然氣等能源企業的老總們。李克強和他們在一起商討保障能源供應的辦法。

這一天，能源供應繼續告急。全國40%火電廠存煤天數低于7天的警戒線，低于3天的也有69座。

這一天，2010年中國煤炭運需合同匯總即將終止，電煤價格再次每噸普漲30-50元，電廠要求上調電價的聲音再次響起。

這一天，中國多個城市天然氣加氣站繼續停止向汽車售氣，中國每天平均天然氣缺口已達1500萬立方，日供氣缺口超過30%。

嚴寒下，中國能源供應體制顯得過于疲憊和脆弱不堪。

自1988年中國啟動能源體制改革至今，20余年間，盡管“培育市場主體，提高各種能源資源合理配置”的提法不曾改變，但現實中，市場和計劃兩個取向間的博弈卻從未見停息過。

如果說開始的幾次取消能源部委、下放重點煤炭企業、重組中石油和中石化、分拆國家電網，是向市場化挺進的話，那么近年的壓制民營加油站、淘汰落后電廠、回收小煤礦，就是在不斷提高行業集中度，增強國家對能源的掌控力。

伴隨兩個方向的碰撞，分拆、價格管制、利益紛爭、壟斷，直至能源荒，諸多怪現狀，在這個領域上演。

以山西河南回收小煤礦為標志，中國能源行業完全走上國家掌控之路。但讓人尷尬的是，這并沒能讓中國在能源保障上高枕無憂。每每國際油價上漲，抑或用電高峰期到來，中國必發能源荒。

中國能源體制改革眼下已成騎虎難下之勢。短期內重走市場之路已不現實，而眼下最具操作性的方式就是，政府堅持能源價格管控，對抗壟斷寡頭以能源荒為手段不斷提出的漲價要求。

未來的能源體制改革怎么走，市場抑或進一步提高管控力？不論哪個方向，決策層都需盡快做出決斷。

22年前，當中國決定開始按照市場化方向改革中國能源行業時，估計沒人會想到今天的困局。

能源改革22年

1988年，國家根據經濟體制改革的需要，撤銷煤炭部、電力部、石油部、化工部，同時成立能源部、中國統配煤礦總公司、中國石化工業總公司、電力聯合會等機構和企業。不過，這次改革并沒有實現“政企分開和確立企業市場主體地位”的目標，新成立的各大公司并未剝離相關政府管理職能。

時至今日，國家能源局人士總結說，“那次改革基本是原來行業管理部門的一次翻牌，條塊分割嚴重，而當時成立的能源部由于無權，能源部與各大公司原本應該出現的父子關系，實際上成了兄弟關系”。

1993年，國務院機構改革，僅成立一屆政府任期的能源部被撤銷，同時恢復成立煤炭部、電力部。1996年，國家電力公司成立。

1998年，中國能源體制迎來變化最大的一次改革。當年，煤炭部、電力部被撤掉。成立煤炭局、石化局，劃歸國家經貿委管理。同時，國務院決定，除神華和中煤能源外，下放所有國有重點煤炭企業，石化天然氣行業拆分重組為中石油、中石化、中海油3家石化公司。

2002年，國家電力公司被分拆，成立兩家電網公司、五大發電集團和11家電力企業。

這些改革基本確定了中國能源體制目前的面貌。上述國家能源局人士說：“1993年到2002年十年間，能源改革的主要目標，就是全力推進市場化進程。”

不過，這次改革也留下了后遺癥，能源企業幾乎全部由分拆而來，每個行業只有幾家，造成的后果是，企業規模和權力過大，而能源管理部門的權力相對弱小，無力進行更進一步的改革。

此后的事實也證明，中國能源管理部門已經越來越難以有效駕控石化、電力、天然氣這幾駕由超大型能源巨頭掌控的馬車。

2002年至今，中國能源領域改革的重點放在了價格上。盡管企業已經市場化，但價格仍堅持由政府管制。

二者間的矛盾隨即凸顯。

這在天然氣行業體現得尤為明顯。從1997年一直到2005年，中國沒有對天然氣出廠價進行過大的調整。在缺乏價格激勵同時又高度壟斷的市場里，企業對天然氣的開發和進口，長期滯后于實際需求。

2005年的冬天，中國迎來了第一次大規模氣荒，多個城市曾斷氣長達一周之久。此后，國家發改委宣布正式著手進行天然氣價格改革。

石油領域，2008年5月國際油價一路飆升至147美元，兩大石油公司表示政府價格管制造成煉廠嚴重虧損，同時多次上書要求上調油價。但由于奧運會、通脹等因素，決策層遲遲沒有上調油價。隨即，全國各地油荒頻傳，兩大集團紛紛惜售。在油源非常充裕的山東，諸多長途車司機排隊一天一夜加不上油，導致群毆加油站員工的事件發生。

直至6月20日，中國進行了有史以來幅度最大的一次油價上調，油荒才得以平息。

在電力行業，價格管制和壟斷所帶來的影響也非常明顯。1993年國家放開了煤炭價格，2002年進一步取消電煤市場指導價。但隨之而起的便是每年一度的煤電頂牛。

因為電價由政府管制，煤價由市場決定，電廠變成了夾心餅干。煤價一旦上漲過多，電廠進煤越多虧損越大，導致電廠購煤積極性不高。這便是每年電荒必然會來的核心癥結。

進行了22年的中國能源改革，就這樣陷入了價格管制和壟斷交織而成的漩渦中。在這個領域中沒有市場，沒有自由競爭，有的只是政府和壟斷企業之間圍繞價格進行的一次次博弈，和時不時就會到來的能源荒。

未來在哪里

事實上，中國政府也曾試圖打破壟斷，培育更多的市場主體。

2005年2月，國務院發布“非公36條”，明確提出要扶持更多的民營企業參與到石油、電力等壟斷性行業中來。

下轉05版

上接04版

但是，至今5年過去，“非公36條”依然是一扇玻璃門。與之形成鮮明對比的是，幾大能源公司在相關行業的壟斷地位更加鞏固。

事實上，盡管能源屬涉及國計民生的戰略資源，但壟斷也絕非掌控這一行業的最優手段。在美國，主要能源行業一般會有10家以上的大公司運營其中。石油行業擁有BP、殼牌、埃克森美孚等近10家油企，天然氣行業有50多家公司，電力行業則擁有190多家電力公司和電網企業。

中國能源網副總裁韓曉平說，在美國如果兩家石化公司的老板坐在一起談到了價格，就屬于違法。但在中國，你會經?？吹街惺?、中石化兩大集團共同上書要求漲價。

國家發改委人士說，在能源市場競爭不充分的情況下，價格管制是必要的。在沒有破除壟斷的情況下放開價格，只會造成價格失控，惡性上漲。

但問題在于，政府的管制往往造成企業無法根據成本調整價格。最終導致能源企業供應積極性不高。

韓曉平說，現在來看，越是政府想管好的能源行業，越是容易出現供應荒。

一位不愿透露姓名的能源部門人士坦言，在目前的基礎上，能源體制改革向市場方向推進哪怕是一步，都非常艱難。壟斷的力量變得愈發強大。

2003年，國資委宣告成立，掌管中央企業18萬億資產。第二年，國資委宣布三年之內，央企要做到行業前三名，否則將從國資委的央企名單上消失。近200家央企紛紛開始做強做大，原本就已經高度壟斷的能源行業進一步集中。上述人士說，“在這種考核體制下，誰會愿意分拆！誰還愿意看到更多的市場競爭對手進來！”

轉而，即便是在能源大集團之間，想開展競爭都難。以石油行業為例，按照當年成立三大石油公司劃分的界限，中石油、中石化負責路上原油開采，中海油負責海上。近幾年，中海油曾多次嘗試“上岸”作業，而兩大集團也多次表示要“下?！?，但至今這一界限仍未見突破。壟斷企業間相互競爭的設想，也僅僅是在國家能源局的閉門會議上，小范圍討論過而已。

電力方面，自2002年國家電力公司拆分以來，這個行業還沒有出現一家有實力參與到市場競爭的企業。國家電監會人士直言，電改這么多年，除了拆分形成幾家公司外，我沒看到其他任何的進步。

不愿透露姓名的能源部門人士說：“能源改革至今，政府不是政府，企業不是企業。主要能源行業中，一家獨大，老大不種地，全家都挨餓。”

該人士悲觀地表示，未來一段相當長的時間里，中國能源需求仍會大幅增加，“要解決能源荒，眼下沒有任何辦法?！?

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