高強：我國財政對于促進收入均衡分配作用不夠公平

2011年12月11日 10:35
來源：鳳凰網財經

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全國人大財經委副主任委員高強

鳳凰網財經訊 2011第六屆中國全面小康論壇在全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區成都開幕，本屆論壇以“城鄉統籌的實踐與創新”為主題，鳳凰網財經全程直播，以下為全國人大財經委副主任委員，全國人大常委會預工委主任衛生部原部長高強演講實錄，

高強：各位專家，各位同志，感謝求是《小康》雜志社和成都市人民政府的邀請，參加這次全面小康論壇。

全面建設小康社會涉及到國家經濟政治、社會、文化以及生態等方面的建設，也涉及到城鄉統籌和區域協調發展，公共財政肩負著重大的責任，公共財政的科學內涵是國家憑借公共權力依法從社會籌集資金，并為全社會提供公共產品和公共服務，公共財政的核心是維護和保障社會公共的整體利益，為全面建設小康社會服務。

一般來說，公共財政的基本特征是法制性、公平性、科學性、績效性和公開性。我國實行公共財政改革十多年來，財政面貌發生了重大的變化，法制性不斷增強，公平性逐步完善，科學性逐年提高，績效性日趨改進，公開性日益顯現。

同時我們也要看到我國的公共財政體系還不夠完善，公共財政運行還存在一些理財觀念的束縛和體制機制的障礙。公共財政在國家經濟社會發展中的重要地位和作用還沒有充分發揮出來。

下面我向大家報告“關于完善公共財政體系幾個問題的一些思考”

一，關于財政公平參與公民收入分配問題。公共財政的職能不僅體現在公共財政支出的安排和使用，也體現在國民收入分配的調節與均衡。這兩方面，公共財政都應該維護公眾的利益。國民收入分配中公共財政既要通過稅收政策和其他財政政策為國家籌集資金，又應當兼顧企業所得和居民收入的增長。在國民收入再分配中，公共財政既要通過稅收政策，調節企業和部分居民的過高收入，又要通過安排，增加對社會保障和低收入居民的財政補貼，以平衡社會收入的分配。

從實際情況看，我國財政對于促進國民收入均衡分配的作用發揮得還不夠充分，也不夠公平。對于籌集政府收入高度重視，對于增加居民收入不夠關注。政府性收入年年高于居民收入的增長，導致政府性收入在國民收入分配中所占的比重不斷提高，而且高于居民收入的增長。而居民收入所占的比重逐步下降。按照黨的十七大和十七屆五中全會提出的“逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中比重的要求，如何綜合參與國民收入分配結構的調整，適當控制政府收入規模和速度，為居民收入所占比重的逐步提高留下空間，并努力縮小居民間的收入差距，是公共財政必須面對的一個重大課題”。

保障和改革民生可以通過預算安排，增加有關的民生支出。也可以通過調整稅收政策和其他財政政策，控制政府收入，增加居民收入。一種是由政府主導安排，一種是由居民自主使用，哪一種方式更適用轉變經濟社會發展的要求，更符合社會民眾的意愿，值得我們認真的思考。

二，關于妥善處理國計與民生的關系問題。國際與民生，一個是國家經濟，一個是人民生活，兩者之間的關系密不可分。國際是民生的基礎，離開了國計就談不到民生。而民生又是國計的歸宿，離開了民生，經濟發展就失去了動力。妥善處理發展經濟與改善民生的關系，始終是公共財政最重要的職責。近幾年，公共財政安排與民生有關的支出大幅度增長，體現了黨和政府對國計民生的高度重視。

社會上現在有一種觀點，認為在市場經濟條件下，公共財政資金不能用于發展經濟，只能用于改善民生。甚至有的認為我國的經濟已經非常強大，而民生尚未得到相應的改善，出現了國富民窮的狀況。這些觀點是不全面的。

我國國內生產總值雖然已經躍居世界第二，但是GDP并不等于國家的實力，也不等于社會財富。衡量一個國家的經濟實力應當主要看資源競爭力、人才競爭力、科技競爭力、市場競爭力、環境競爭力以及國防競爭力。在這方面，我們與發達國家還有很大的差距。我國經濟發展不平衡不協調，不可持續的問題還沒有完全解決，仍然受到國際資源、市場、人才、科技等方面的制約，這種狀況不改變，國民經濟就難以長期穩定可持續發展，人民生活也難以持續均衡地改善。

公共財政應當站在經濟社會科學發展的高度，既要盡力保障和改善民生，又要積極研究制定有利于經濟結構調整和經濟發展方式轉變的財稅政策，繼續加大對資源開發、環境保護、人才培養、重大科研、技術應用以及市場開拓等領域的支持，為經濟的穩定發展和民生的持續改善奠定基礎。在改善民生方面，公共財政應當明確政府的職責，重點給困難群體提供保障，不能包攬過多。應當激勵民眾艱苦奮斗，靠勤勞致富，不能過分依靠財政補助，應當分別輕重緩急，重點解決群眾最關心最現實最迫切的問題，不能將攤子鋪得過大，應當量力而行，與公共財政相適應，不能辦力所不及的事情。

三，關于中央財政和地方財政的關系問題。中央財政收入占全國收入的比重從1993年的22%提高到2010年的52%，調控能力明顯增強。同時同時財政通過轉移支付和迅速返還將中央系統財力的2/3以上補助給了中西部地區，壯大了地方財力。據2011年的預算安排，中央本級財政支出只占全國財政支出的17%，而地方各級財政支出所占的比重達到和83%。單純從數字看，地方財政狀況似乎有了很大的改善，而實際上地方財政特別是縣級財政卻依然非常困難。究其原因，主要來自三個方面。

第一，中央與地方財政體制改革滯后，各級財政支出范圍和支出責任劃分不清，導致財力保障與支出責任相匹配的財政體制一直沒有真正建立起來。各級政府不斷出臺新的增加支出的政策，使地方財政的支出范圍和支出責任超過了財力可能。

第二，中央財政安排用于均衡財力的轉移支付規模和比重太小，專項轉移的規模和比重太大，弱化了轉移支付的作用。

第三，中央財政安排的專項轉移支付項目多數要求地方資金配套，使自有財力不足的地方財政更加困難。

以上三個問題的突出表現就是財權在上、責任在下。黨的十七大明確提出了建立中央與地方財力與實權相匹配的財政體制，提高一般性轉移支付的規模和比重等要求，但改革一直沒有明顯進展。近幾年中央財政積極建立縣級基本財力保障機制，保工資、保運轉、保民生，一定程度上緩解了縣級財政的支出困難，但是責任沒有明顯劃分，現在的財力與支出責任仍然難以匹配，縣級基本財政保障機制也難以完善和穩定。有些同志提出改革中央與地方的財政體制應當降低中央財政收入所占比重，提高地方財政收入的分層比例。這種做法勢必減少中央的財力，進而減少中央對中西部地區的轉移支付，對實現地區間均衡發展可能影響更大。

處理好中央財政與地方財政的關系，當務之急是科學界定中央與地方以及地方各級之間的責任，明確哪些財政由中央支出，哪些由地方支出，中央財政應該按照核定的地方財政支出范圍、責任和標準科學測算地方所需的財力，對地方所存在的財力差距應當通過增加財力均衡性的轉移支出給予保障，真正建立起財力保障與支出責任相匹配的財政體制。中央財政制定新的政策，應當充分考慮地方財政的可能，并提供相應的財力保障，同時大力壓縮專項轉移支付的項目，轉移支付一般應該不再要求地方配套。

四，關于統籌發展，城市和農村問題。農業、農民、農村問題一直是全黨工作的重中之重，近幾年的中央一號文件陸續提出了建設社會主義新農村，實現農業現代化，推進城鄉一體化建設，推動城鎮化建設，以及以工補農、以城帶鄉的重大任務。2011年，中央本級財政支出和對地方專項轉移支付中用于三農資金將超過一萬億，地方財政的三農支出也在大幅度增長。從總體上看，全國財政用于三農的支出占全國財政支出的比重仍然低，公共財政資金絕大部分仍然用于城市。最近幾年猛增的地方債務性支出也基本上用于了城市建設。

公共財政支出中重城的局面沒有改變，有些地方不是重點發展小城鎮，改善城鎮的基礎設施和公共服務條件，發展一工一農的產業，吸引農村富余勞動力向城鎮轉移。而是盲目擴張大中城市，隨著城市規模的不斷擴大，占用農村的土地也越來越多。城市人口日益膨脹，有些城市的外來人口甚至已超過本地的戶籍人口，帶來了一系列的社會問題。如果農村土地不斷地被城市建設所占用，農村年富力強和有專業技能的勞動力不斷地轉移到城市，如何完成新農村建設的任務？如何實現農業現代化的目標？這是涉及經濟社會發展全局的大問題。

我國現代化建設的瓶頸在農村，薄弱環節在農村，重點在農村，資金需求量最大的也在農村。沒有農村的現代化，也就沒有中國的現代化。公共財政應該切實轉變理財觀念，真正將財政支出的重點轉移到農村，從財力分配上支持農村現代化建設，發展小城鎮建設，切實改善農村的生產生活條件，控制大城市的盲目擴張。

五，關于財政發展的速度與效率問題。雖然我國經濟的快速發展，全國財政收支規模不斷擴大，從2000年到2010年全國公共預算收入由13395億增加到83102億，平均每年增長20%，全國公共預算支出由15877億，增加到89847億，平均每年增長19%。公共預算安排的三農教育、衛生、科技、文化、社會保障等重點支出也連續大幅度增長。僅從收支數字看，財政的發展確實又好又快，但是從公共財政的角度看，我們就不能只關注政府性收入的增加，也要關注企業收入和居民收入水平的提高。

企業是經濟發展的基礎，也是財政收入和居民收入的主要來源，沒有企業的穩定發展，財政收入和居民收入都將失去保障。而居民收入增加又是經濟發展的最終目標，沒有居民收入的穩定增長，經濟發展也將失去可靠的動力。公共財政應當從實現政府收入、企業收入、居民收入均衡增長來衡量經濟發展的效益。

在公共財政支出方面，資金使用效率不高的問題也很突出。長期以來，我們只強調增加政府投入，卻不關心支出的績效。我國的教育經費年年大幅度增長，而居民的教育費用負擔依然很重。衛生經費連續快速增加，而群眾看病難、看病貴的問題依然沒有解決。水利投資不斷攀升，而雨多澤澇的局面沒有改觀。

科研經費沒有擴大，很多科研成果依然難以轉化成現實生產力，環境保護經費逐年提高，而生態環境制約依然非常非常嚴重。我們衡量公共財政的績效不能只滿足支出數額的增加，更要關注財政資金是否用于經濟社會發展和民生改善最急需的地方，解決了什么問題，取得了什么效果。公共財政應當切實加強科學化、精細化管理，制定符合實際的績效指標體系，大力加強績效考核評價并實行嚴格的責任追究制度。

六，關于宏觀稅負的問題。我國的宏觀稅負重，社會有不同的意見。一種意見是我國公共財政收入占GDP的比重僅有20%左右，稅收只占GDP的17%左右，這些都低于經濟發達國家，我國的財政收入占GDP的比重并不高，還存在著上升的空間。另一種意見認為，我國在公共財政收入之外還存在著大量的政府性非稅收入，包括土地出讓收入、社會保險收入以及各種行政性和服務性的收入。有些專家測算，如果將全部政府性收入加在一起，我國的宏觀稅負可能占到GDP的35%到40%，居民和企業的負擔是比較重的。在各項政府收入中，民眾意見最大的不在稅收收入，而在各種政府性收費，有些收費項目未經法律法規部門確定，由一些部門自行設定，有些收費項目隨意性很大，有些項目沒有列入安排，有些單位自收自支。我們對宏觀稅負的統計缺少統一規范的標準和口徑，難以客觀公正地反映我國宏觀稅負的水平。

作為公共財政應當盡快建立符合我國國情、科學規范的政府性收入統計制度，反映收入規模和居民實際收入水平。在此基礎上對國家的稅費政策做出適當的調整，重點是對各項政府性非稅收入認真進行清理，未經法律法規規定，由地方政府自行設立的收費項目，以及不符合經濟社會發展需要的收費項目應當堅決予以取消。

七，關于防范地方的債務風險問題。改革開放以來，各級地方政府通過向銀行等金融機構籌集了大量資金，用于基礎設施建設、市政建設和民生工程，應當說在我國經濟穩定增長和財政收入穩步增加的情況下，政府舉借部分債務用于某些特定支出并不可怕，問題在于地方政府舉債必須符合法律法規的規定，必須履行一定的審批程序，必須保持合理的規模和結構，必須用于經濟社會發展最急需的方面，必須有穩定可靠的償債資金來源。有些地方政府舉債的項目并沒有納入預算，債務資金的籌措使用、資金償還等方面也存在不少問題。

有些建設項目過于超前，使用效率不高，缺乏償債能力，大部分地方未在預算中安排償債資金。對于地方政府性債務的風險，我們應該從兩方面來分析。一方面我國的地方政府性債務主要用于交通、通訊、市政等基礎設施建設，形成了大量的政府性資產，這與西方國家舉債用于消費性支出和軍事支出有本質差別。如果用一些方式將政府資產變現，債務風險并不大。另一方面也要看到在我國變現政府性的資產實際上存在很大困難，不少項目形不成現金流，財政又難以在預算中安排大量的償債資金，確實存在較大的風險。而最大的風險在于有些地方將舉債投資作為加快發展的有效途徑，希望將政府舉債長期化、經常化。這種思路容易導致經濟發展對投資的過分依賴，影響經濟的可持續發展。我們應當汲取歐美國家發生債務危機的教訓，從轉變發展方式和實現經濟社會全面協調發展的高度認真地審視地方性債務風險問題，確實遵循實事求是和速度與效益相統一的建設方略。

八，關于稅制改革問題。作為公共財政重要部分，稅收應當具備三大功能。一是籌集公共財政收入，二是調節社會收入分配，三是引導國民經濟協調發展。從2000年到2010年，我國各項稅收從12582億增加到73211億，平均每年增長19%，我國稅收籌集財政收入的功能得到了比較充分的發揮，而稅收調節社會分配和引導經濟協調發展的功能卻比較薄弱。從一定影響上講，我國稅收的功能也是一條腿長一條腿短。今后稅制改革的方向應該重在強化稅收的調節功能。

第一，切實加強對個人收入的稅收調節，重在調節過高收入，盡快建立居民實際收入的信息共享制度，準確地確定居民各類收入，嚴格依法征管，科學擬定企業所得者的個人收入，禁止其個人和家庭消費支出在企業成本中列支。現在我們的稅收對于企業所有者的個人收入沒有擬定，企業所有者的全部家庭和個人消費在成本中列支，既減少了個人所得稅，也減少了企業所得稅。對于居民房屋交易和其他所得應該征收個人所得稅或者特別征收個人所得稅，有學者建議應當對居民的消費性住房全面開征房產稅，我建議應當慎重研究。

“十二五”規劃綱要明確提出了加快轉變發展方式，逐步實現以擴大消費拉動經濟增長的要求，住房消費是擴大消費的重要領域，在住房消費環節征收房產稅勢必遏制國內消費的擴大，當前主要障礙是住房的市場價格過高，遠遠超過了居民的收費能力，而在消費環節征收房產稅，并不是控制房屋價格的有效措施。還有學者提出，在征收房產稅時對居民保有的住房和稅基要進行重新評估，而且每隔幾年再評估一次。我認為這是不合理的，在住房交易環節重新評估稅基完全有必要，如果對居民保有的住房價值反復進行評估，勢必造成居民住房價值的不斷虛高并增加居民的稅負。居民購置住房價格中已經包含多項稅收和土地出讓收入，這種情況下征收房產稅是重復征收。

第二，實行有利于轉變市場發展方式的稅收政策，調整征收范圍和稅率，鼓勵居民擴大消費，應當調整消費稅的征收范圍，對于一些日用消費品不再征收消費稅，應當根據實際情況對稅率做出或升或降的調整。對增值稅實行差別征收的政策，科技創新產品，節能減排產品，以及國家鼓勵的發展行業和產品應當研究實行較低的增值稅稅率，對于國家禁止或者限制發展的行業和產品應該實行較高的增值稅稅率。加強環境保護應研究開征環境保護稅，對于高能耗高污染的行業和產品實行較高的稅率，同時完善資源稅，擴大資源稅征收范圍，對于消耗資源高的行業和產品應當實行較高的資源稅率。

第三，實行費改稅，將部分符合稅收調整的收費項目和社會保險繳費改為稅收，以實現政稅清費規范管理。

第四，健全稅收法制，逐步將各種稅收條例修改完善，經人大審議通過成為法律，凡是新制定涉及經濟社會發展全局和社會公益利益的稅收法律應當提交全國人大和全國人大常委會批準以增加。

九，預算法的問題。我國經濟社會發展和民主法制建設的不斷增強，現性預算法與現實不匹配的問題越來越突出。預算編制的完整性缺乏明確規定，有些政府收支沒有納入預算，脫離人大監督，規范和使用不規范，甚至自身損失浪費和腐敗。二是對規范預算執行缺乏嚴格的約束，不小地方和政府未經法律批準預算之外增加新的支出，影響預算的法制性和績效性。對地方政府債務、審批、管理、使用償還等缺乏具體規定，不利于防范風險，對預算公開缺乏明確要求，為了完善預算法，第11屆全國人大常委會將修改預算法列入立法規劃，經過幾年論證和完善，預算法的修訂工作已經基本完成。

國務院即將提交全國人大常委會審議，預算法的修改標志著我國預算法制建設和公共財政管理進入了一個新階段，今后工作的關鍵是堅持維護法律的尊嚴和權威，堅持依法理財、科學理財和民主理財，對違反預算法的行為嚴格依法追究責任。

以上九個問題是我對完善公共財政體系，促進全面小康建設的一些思考，不妥當的地方請大家批評。耽誤大家的時間了，對不起。

[責任編輯：hanfn] 標簽：財政 收入 居民 地方 

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