朱玲：強化中國社會保障體系的公平性與可持續性

中國近30年來的快速經濟增長，在顯著減少貧窮的同時，伴隨著令人矚目的收入不均等程度的提高。1981年，全國居民收入的基尼系數為0.280，到2006年，達到0.468。在影響收入分配格局的諸多因素當中，城鄉差距的影響最大。對全國居民收入差距的貢獻達42.2%。不僅如此，城鄉之別還是解釋不同地區和行業的收入差距、以及教育和保健機會不均等的顯著因素之一。然而中國當前的社會保障體系非但無助于縮小城鄉差距，反而有擴大二者收入鴻溝的作用，其本身就存在著欠缺公平性的問題。2002年，城市居民人均享有的社會保障的貨幣價值，相當于其可支配收入的53%。如果把這部分貨幣價值加算到城鎮居民收入上去，城鄉收入差距就會從純收入統計顯示的3.1-3.3倍，擴大到4.5倍以上；還會使基尼系數上升10%左右。這種現象，反映的只是城鄉戶籍居民在社會保障享有方面的差距。事實上，僅就整個社會保障制度的覆蓋面來看，地區之間、行業之間、以及不同戶籍、性別、職業和地位的人群之間，差別也明顯巨大。

中國現有社會保障體系的板塊分割狀況，使得整個體系既有失公平，又損失效率。公共部門的就業者特別是公務員“保護過度”，非公共部門的就業者特別是農民和農村遷移勞動者“保護不足”。尤其是碎片化的社會養老保險制度，不但妨礙勞動力流動，而且加大管理成本。新農合、新農保、以及農民工參加城鎮職工社會保險的政策，有助于促進社保公平。但地區之間的福利“錦標賽”和地方財政不堪重負的狀況，有損社保項目的可持續性。

鑒于此，中國社會保障體系建設的中長期目標，應當是“人人享有社會保障”，即社會成員在其生命周期的任何階段，一旦面臨困境，便有社會保障可依。近期目標(今后5~6年)，應以“保基本、廣覆蓋”為原則，增強社保公平，并借此校正收入和財富的初始分配狀態。“保基本”的含義，在于國家承諾的保障水平不低于城鄉居民的收入(或消費)貧困線。以此為前提，將基于這一水平的社保措施，推廣到全社會，這也就是“廣覆蓋”的意義所在。此外，國家可通過稅收手段激勵企業/機構或個人，為超出社會基本水平的保障需求，做出商業性的補充保險或儲蓄安排。近期的政策著力點須置于如下幾個方面：

1、防止地區之間的福利競賽乃至全國“大躍進”式的社保擴展。一方面要避免以社保覆蓋率的數值作為考核官員政績的標準；另一方面，還需要中央政府出臺指導意見，在社會保險項目實施條件不成熟的地區，特別是貧困地區，強化養老補貼和養老救助制度。由此，通過擴大社會保險覆蓋面、強化社會救助和社會增益產品的供給，穩步縮小城鄉之間的社保差別。

2、在承認城鄉差別的基礎上，以參保者就業方式的差異，即正規就業和靈活就業的區別，作為劃分同類保險項目下不同板塊覆蓋對象的標準，分別對社會養老和醫療保險制度下相互分割的板塊加以銜接、組合或連通，以便增加養老保險待遇的便攜性和醫療保險的風險分散規模。同時，針對農村遷移勞動者群體的不同就業狀態和收入水平，設計相應的社保方案，使他們能夠獲得與城鎮就業者同等的基本社會保障。

3、降低社會養老保險費率，以便吸納低收入群體參保。既要允許城鎮職工養老保險的參保者將個人賬戶簽約給商業保險公司經營；又要允許其中的低收入者例如農民工不設個人賬戶；還要設立最低養老金保障線，對老齡人口中的低收入者實行養老救助，以保證他們領取的養老金不低于貧困線。鑒于低收入老齡人口多為女性，最低養老金保障項目將有助于促進養老收入分配中的性別平等。

4、將公務員和事業單位工作人員同等地納入城鎮職工醫療和養老保險，以便減少同類工作崗位的就業者因相互攀比而產生的改革阻力，并由此而縮小公共部門與非公共部門就業者的社保差別。同時，借助稅收減免措施，激勵企業/機構自愿為雇員提供商業性的補充養老和醫療保險。

5、調整公共扶貧資金使用結構，降低生產性支出比重，提高社會性支出份額。同時，擴大“低保”制度對貧困人口的覆蓋面。

6、推進財政改革，一方面，加大中央政府的社會支出責任，保證地方政府的財政收入水平與支出責任相匹配；另一方面，增加對欠發達地區的轉移支付，保證欠發達地區的政府擁有足夠的資源承擔社會支出責任，從而縮小地區之間的社保差別。

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