吳英案暴法律真空 《放貸人條例》修改四次上報仍被否

2012年02月04日 10:52
來源：華夏時報 作者：陳巖鵬 應遼產

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“像吳英非法集資，時間上處于事后監管，地方政府也沒辦法，沒有法律可依，沒有依據，不好管，只好事后打壓，這是法律的真空、法律的缺乏造成的。”2月2日，溫州中小企業協會會長周德文面對來訪的《華夏時報》記者說。

而這個法律上的空白，從2007年開始，中央有關部門就想彌補上，央行、國務院法制辦等部門也不止一次地進行調研，但時至今日，被社會各界寄予厚望的《放貸人條例》仍然遲遲沒有出臺。

本報記者獨家獲得的消息是，《放貸人條例》已經修改了4個版本了，最后一個版本是央行在去年10月上報國務院法制辦的，但最終還是被否。

一位參與該條例研究制定的人士向本報記者透露，其最近一次被否的原因是“無法控制資金流向”，而存在較大分歧的條款則更多，還包括主管部門的確定、貸款利率的限制，以及對放貸人準入門檻的限制。

不過，日前有消息稱，溫州國家金融改革試驗區方案已上報國務院，而該方案中便提出了擬出臺《放貸人管理條例》這一條。周德文說，他牽頭起草的《民間借貸法》草案立法建議稿已經上報到有關部門。上述知情人士也向本報記者證實，最新版本的《放貸人條例》也將再次上報國務院。

最近《人民日報》刊登溫家寶總理1月6日在全國金融工作會議上的講話，溫家寶表示，鼓勵、引導和規范民間資本進入金融服務領域。

鼓與呼

周德文為民間借貸合法化已經呼喊了10年。

他說：“10年前就召開了民間金融的大型論壇，大聲疾呼民間借貸，國家要盡快立法，因為民間借貸規模也是越來越大，民間借貸對經濟發展起到重要的促進作用，已經被社會所公認。”

這也是市場的客觀需要，現有金融機構涵蓋不了大量中小企業，這樣的情況下，民貸尤其顯得特別重要。據全國工商聯調查，規模以下的小企業90%沒有與金融機構發生任何借貸關系，微小企業95%沒有與金融機構發生任何借貸關系，中小企業融資只能依靠民間借貸市場。

而民間融資目前在我國已經非常普遍，江浙等民營經濟發達的地區尤其如此。人民銀行溫州市中心支行監測顯示，當地大約89%的家庭個人和59%的企業都參與了民間借貸，整個民間借貸市場規模約1100億元。而溫州各銀行機構的信貸總規模目前也就4000多億元。

不僅如此，周德文在調研中還發現，浙江全省的民間借貸規模已經超過1.5萬億元，全國達到3.7萬億元。但是，長期以來民間融資被認為是“地下金融”、“灰色金融”，其法律地位一直沒能得到確認。

更讓周德文憂心忡忡的是，民間借貸因沒有合法化而存在巨大的風險。

記者查閱資料發現，2010年溫州民間借貸市場規模約700億元，僅僅2011年一年便增加了400億。周德文警示，民間借貸規模突飛猛進，利率不斷攀高，并且全民借貸，全社會把資金沖向于民間借貸，存在巨大風險，又沒有法律，政府處于事后管理狀態。

“不出事還好睜只眼，閉只眼，裝沒看到，出事了像吳英非法集資，時間上處于事后監管，地方政府也沒辦法，沒有法律可依，沒有依據，不好管，只好事后打壓，這是法律的真空，法律的缺乏造成的。”周德文說。

事實上，早在2010年，周德文牽頭溫州專家，與北京的專家一同開始起草《民間借貸法》。據周德文講，國外管這個《民間借貸法》叫做《放貸人條例》，稱呼不同而已。

周德文牽頭起草《民間借貸法》，并初步形成了方案，他也向全國相關人大的領導和到溫州調研的中央領導吹過風，他們也很贊成提案發給全國人大法律起草部門、研究部門。

“第二個途徑，我是民主黨派人士，通過民進這條線，通過民進的渠道，以黨派議題提案，或者民進的全國人大代表、全國政協委員把這個提案上報給中央，希望他們采納，盡快對民間借貸立法。”周德文說。

調研

近年來，管理層一直致力于推動民間融資“陽光化”進程。

早在2007年3月，中國人民銀行就組成了《中國(放貸人條例)立法研究》課題組，選擇廣東、浙江、山西等九省作為樣本地區，對國內民間借貸及小額信貸公司的狀況進行調研，隨后又初擬了《放貸人條例》草案，遞交國務院審批。

2008年11月，央行研究局有關負責人表示，將盡快制定《放貸人條例》，開放信貸市場。《放貸人條例》重在保障有資金者的放貸權利，是對其私有財產使用權的尊重。規范的民間借貸可以堵住地下錢莊等非法資金渠道，使民間金融在促進中小企業融資方面發揮作用；也是在2008年11月，央行研究局負責人透露，由央行起草的《放貸人條例》草案已提交國務院法制辦，民間借貸有望通過國家立法形式獲得規范。

2009年，國務院法制辦也開始介入調研，并將《放貸人條例》列入法制辦的二檔立法計劃。2010年7月，央行金融研究所和英國駐華使館共同主辦的中英中小企業融資國際研討會透露，央行金融研究所和英國駐華使館正合作開展的“非銀行放貸人立法框架”等三個課題研究進展順利，已取得部分階段性成果。

但若干年過后，外界只能聽到一次又一次高級別調研，而萬眾期待的《放貸人條例》卻遲遲未能出臺。

“民貸合法化才能更好地為民營企業服務，目前的瓶頸到底在哪里？”周德文反問記者，“國家有關部門怕大量民間資金影響現有金融機構的利益，大量的民間資金介入，沖擊金融的秩序，這是顧慮，最大的阻力是金融機構被一些利益集團牢牢地控制著，不愿新的機構進入，出現玻璃門、彈簧門。”

而本報記者獲得的消息是，《放貸人條例》已經修改了4個版本了，最后一個版本是央行在去年10月份上報國務院法制辦的，但還是與之前的3個版本命運相同，再一次被否，其中一個原因是“《條例》無法控制資金流向”。

據參與《放貸人條例》研究制定的人士透露，該《條例》諸多條款存在較大的爭議，例如，在如何確定主管部門上的分歧就很大。

“有的說應當是正規金融監管機構，如人民銀行、銀行業監督管理委員會等，有的則認為應當是非正規金融監管機構，如各地政府金融主管部門、工商局等，還有的主張應當是正規金融監管機構和非正規金融監管機構相結合的綜合模式，到現在也沒有形成一個統一意見。”上述人士稱。

分歧

但讓周德文看到希望的是總理的表態。最近《人民日報》刊登溫家寶總理1月6日在全國金融工作會議上的講話，溫家寶表示，鼓勵、引導和規范民間資本進入金融服務領域。而日前也有消息稱，溫州國家金融改革試驗區方案已上報國務院，而該方案中便提出了擬出臺《放貸人管理條例》這一條。

“去年‘十一’溫總理來溫州調研，我是當面提出民間借貸合法化的建議，溫總理當時表態也是完全肯定的、贊賞的。”周德文稱。

周德文拿出一份名為《民間借貸法》的立法建議稿，該建議稿明確指出：“民間借貸是指自然人之間、自然人與非金融機構經濟組織之間、非金融機構經濟組織之間借出資金，收回本金和利息的市場行為。

知情人士也向本報證實，“《放貸人條例》也允許自然人從事借貸。”周德文認為，“過去個人與個人之間是可以借貸的，但是個人跟公司，公司跟公司間的借貸是不允許的。借貸雙方是平等自由的，自愿，堅守信用的，堅守這樣的原則進行交易，雙方要對借貸行為負責，承擔借貸的風險，借貸雙方也要為對方的保密，有的人借錢不要講的，要保密，還要對借款的金額、時間、期限，償還的方式都要約定，雙方要自行約定。”

不過，據上述人士透露，放貸人準入門檻參照《小額貸款公司試點的指導意見》，這就意味著個人或企業至少需要1000萬元的自有資金才能開展放貸業務。

“如果這樣，很有可能一些地下錢莊會繼續地下經營，不被民間借貸有關法律規范，可以逃避營業稅，可以不被審查、年檢；雖然有風險，但利率也可以更高，大部分民間借貸公司一直是這么操作的，這將與管理層希望通過制定《放貸人條例》使民間融資進一步陽光化的初衷相背離。”上述人士稱。

另一個難點是貸款利率的設計。據上述人士透露，《放貸人條例》規定，放貸人利率上限不高于同期同類貸款基準利率的4倍。

周德文也提出了類似的建議，他說，在目前利率沒有市場化的管理前提下，對于利率必須要有約定，以基準利率4倍為上限，不能高于此數，否則就是高利貸了，不能受法律保護，民間借貸也要遵守國家其他配套的法律。但上述人士則有不同的意見，“目前我國民間借貸的實際利率遠高于基準利率的4倍，這樣限制是不是會打擊民間資本的積極性？”