中國省級財政透明度評估報告

一、項目宗旨

政府信息公開是指政府部門在行使國家行政、經(jīng)濟(jì)等管理權(quán)限過程中，通過法定形式和程序，將與經(jīng)濟(jì)、社會管理和公共服務(wù)相關(guān)的公共信息主動向社會公眾公開、或依申請而向特定的個人或組織公開的制度。

政府信息公開，理由有四：其一，政府信息公開，保證公民對于政府信息的知情權(quán)，是公民應(yīng)享有的基本權(quán)利；其二，政府信息公開，是實現(xiàn)決策民主化的基本前提；其三，政府信息公開，是激勵和約束政府的基本條件；其四，政府信息公開，打造陽光政府，是提升政府治理效率和水平的重要方式。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中談到“堅定不移發(fā)展社會主義民主政治”時指出：“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，“保證人民當(dāng)家作主”。在此，對于民主決策的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)這四項權(quán)力的強(qiáng)調(diào)，知情權(quán)是位于首位的，這意味著知情權(quán)是其它三項民主權(quán)力的前提，由此也彰顯政府信息公開的必要性。在不知情的情況下，參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)都只能是虛設(shè)的權(quán)利，正如一個沒有知覺的人不能行使任何權(quán)利一樣，在缺乏信息的情況下，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督不可能發(fā)揮有效的作用。

政府信息公開不僅必要而且早已成為世界潮流，且越來越規(guī)范與程序化，表現(xiàn)在：其一，參與政府信息公開立法的國家不僅日益增多，且日趨普遍。到了上個世紀(jì)80年代、90年代以及本世紀(jì)之初，有越來越多的國家都加入到信息公開的行列之中。據(jù)統(tǒng)計，到2006年12月為止，已經(jīng)有70多個國家和地區(qū)制定了信息公開法。其二，信息公開的內(nèi)容也發(fā)生了很大的變化，許多國家都從過去向特定對象、有選擇地公開政府信息，變?yōu)樵瓌t上向所有人、公開除個別特例外所有的政府信息。就財政信息來說，除涉及國家秘密與公共安全等特殊項目外，各種以財政預(yù)決算文件為核心的信息以及預(yù)決算形成的過程基本上都成為政府公開的對象。其三，信息公開的范圍日益拓展。早期的政府信息公開可能側(cè)重于結(jié)果，而此后，公共決策的程序和過程往往也被納入需要公開的范圍。其四，政府信息公開的程序日益規(guī)范。各國一般都規(guī)定須在網(wǎng)上及固定地點設(shè)置信息公開窗口，受理對政府信息公開提出的申請，并在固定地點設(shè)立專門的閱覽室，以供來訪者閱覽各種政府文件和資料。對于網(wǎng)上和閱覽室均未提供的資料，申請人可以提出要求公開的申請，政府需按時給出公開或不公開的答復(fù)。對被公開的資料，申請者可以通過閱覽或者復(fù)印副本的方式獲得所需信息。同時，信息公開制度對信息公開義務(wù)人主體和信息公開權(quán)利人主體都設(shè)有救濟(jì)制度，當(dāng)對信息公開的處理存有異議時，均可以提出申述或者行政訴訟。另外，在信息公開化的世界潮流中，民間非盈利組織逐漸承擔(dān)起重要的角色，民間非營利組織在信息公開方面的作用日益增大。

作為政府信息公開世界史的一部分，我國政府信息公開存在與其它國家相同的趨勢和相近的經(jīng)歷。從新中國成立至今，我國政府信息公開法律和制度演進(jìn)的具體情況大體上可以劃分為三個階段：從建國到改革開放開始這30年的“日趨封閉階段(1949——1978)”、從改革開放到2007年這將近30年的“有限調(diào)整階段(1979——2007)”與之后的“步入正軌階段(2008年以后)”。

從新中國成立至1978年改革開放以前這三十年，這一時期大體上可以歸納為我國政府信息不斷封閉的時期。之所以如此概括，是因為在新中國剛成立的時候，政府信息公開在現(xiàn)實的實踐中還是比較好的，相關(guān)的法律法規(guī)也規(guī)定和保障了公民的知情權(quán)。但其后，隨著1951年公布的《保守國家機(jī)密暫行條例》的頒布實施，我國政府對信息逐漸采取保密的手段，與社會政治生活相關(guān)的大量信息被封閉，“嚴(yán)守國家秘密”成為了主旋律?！侗Ｊ貒覚C(jī)密暫行條例》規(guī)定的國家機(jī)密范圍涵蓋了“國家財政計劃，國家概算、預(yù)算、決算及各種財務(wù)機(jī)密事項”、“國家金融計劃，貿(mào)易計劃，海關(guān)計劃及金融、貿(mào)易、海關(guān)事務(wù)之機(jī)密事項”、“鐵路、交通、郵政、電信之機(jī)密事項”、“國家和各種經(jīng)濟(jì)建設(shè)計劃及經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)之機(jī)密事項”、“科學(xué)發(fā)明發(fā)現(xiàn)，文化教育及衛(wèi)生醫(yī)藥之機(jī)密事項”、“立法、司法、檢察和監(jiān)察事務(wù)之機(jī)密事項”、“檔案、密碼、印信及一切有關(guān)國家機(jī)密的文件、電報、函件、資料、統(tǒng)計、數(shù)字、圖表、書刊等”、“內(nèi)務(wù)和人事之機(jī)密事項”等與公民經(jīng)濟(jì)政治生活密切相關(guān)的大量信息。受保密條例以及其它制度因素的影響，我們國家政府信息封閉的情況日益嚴(yán)重。

在十一屆三中全會以后，黨和政府逐漸重視人民群眾的知情權(quán)，新聞媒體、社會公眾以及人大代表也在不遺余力地推動政府信息公開的進(jìn)程。1984年9月，鄧小平同志就提出了“開放信息資源，服務(wù)四化建設(shè)”的響亮口號。1987年10月，黨的十三大更是明確提出“提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的開放程度，重大事情要讓人民知道，重大問題要經(jīng)人民討論”。2003年9月26日，《人民日報》發(fā)表了題為“深入推進(jìn)政務(wù)公開切實維護(hù)好最廣大人民的根本利益”的文章，要求進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開?！度嗣窬W(wǎng)》于2004年2月23日發(fā)表題為“向信息透明度要群眾知情權(quán)”的文章，文章呼吁“所有公民都來參與其中，共同努力，共同營造一個清澄明澈、公開透明的‘信息世界’”。2004年3月，國務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》把行政決策、行政管理和政府信息的公開作為推進(jìn)依法行政的重要內(nèi)容。2005年3月，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》出臺。2006年1月，國務(wù)院信息化辦公室推廣應(yīng)用組負(fù)責(zé)人稱，由國務(wù)院信息辦會同法制辦制定的《政府信息公開條例》已經(jīng)完成草案起草和說明稿，并上報國務(wù)院。就這樣的一些表述以及相關(guān)制度安排而論，其總的思想是試圖就改革開放以前政府信息封閉的情況做出制度性的調(diào)整。

2008年5月1日，國務(wù)院于2007年1月17日審議通過的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)正式施行。《條例》開宗明義指出，“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用，制定本條例?！薄稐l例》的施行標(biāo)志著我國信息公開的進(jìn)程進(jìn)入了一個有法可依的嶄新階段，對我國在新形勢下建設(shè)真正意義上的公開、透明、陽光政府有著重大的意義。

但是，由于原有制度的慣性以及其它方面的原因，我國政府長期習(xí)慣于操作不公開，缺乏基本的透明度，要改變這種已經(jīng)具有一定慣性的信息不公開狀況，自然會遇到相當(dāng)大的阻力，《條例》的貫徹實施必將會伴隨著一個艱難的、長期的過程。因此，為促進(jìn)《條例》的貫徹落實，同時增進(jìn)對我國政府信息公開狀況的了解，我們設(shè)立了關(guān)于中國省級財政透明度評估的研究項目，希望能通過該項目對我國各地政府財政信息公開的現(xiàn)狀進(jìn)行評估，并提出進(jìn)一步推動該項工作的建議。

之所以選擇財政透明度作為推進(jìn)政府信息公開進(jìn)程的切入點，是因為我們認(rèn)為，①推動政府信息公開，提高財政透明度實乃當(dāng)務(wù)之急。一個家庭誰當(dāng)家通常就誰看管錢，他至少對家里有多少錢，用到哪里去應(yīng)該心中有數(shù)。承認(rèn)人民當(dāng)家作主就應(yīng)該讓人民了解自己的家底，他們委托政府管理的資金有多少，從什么渠道獲得，用于哪些用途，資金安排和使用結(jié)果是否符合他們的要求和愿望。保障人民知情權(quán)的一個基本要求是讓人民知曉他們委托政府管理的所有公共資金和資產(chǎn)的運行狀況。一句話，必須要有一個公開、透明的陽光財政。實際上，自上個世紀(jì)90年代末以來，財政信息公開問題日益受到世界各國公共政策制定者們的關(guān)注，紛紛專門就財政透明度進(jìn)行了立法。②財政透明是政府其它信息公開的基礎(chǔ)。歷史唯物主義認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。就主要涉及公共權(quán)力與公共資金使用的政府信息公開而言，公共資金的應(yīng)用，可以被視為是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而公共權(quán)力的使用則對應(yīng)上層建筑。因此，做到財政透明意義重大。人民要能有效控制和監(jiān)督政府的權(quán)力使用，防止和懲治腐敗，就必須抓住財政透明這一根本點。在財政沒有做到透明的情況下，要想通過其它方式和途徑來防治腐敗，如果不說是不可能的，那也必然是代價高昂的。③財政透明度建設(shè)在操作上相對簡易可行。在技術(shù)操作層面，財政透明度建設(shè)是最容易推動的，也是最容易攻克和取得進(jìn)展的。政府信息公開牽涉的內(nèi)容很多，牽涉的面很廣，而我國信息公開的制度建設(shè)剛剛步入正軌，信息公開的其它制度性條件尚不完全具備，在許多方面要想立刻取得突破存在一定的困難。但就財政透明度而言，不管是在2006年政府收支分類改革之前，還是在收支分類改革之后，政府財政信息的登記都是十分規(guī)范的，信息公開幾乎不存在什么技術(shù)上的困難，關(guān)鍵是政府愿不愿意公開。因此，本課題組選擇了財政透明度作為整個政府信息公開進(jìn)一步建設(shè)的突破口，希冀能夠通過對政府財政透明度的推進(jìn)來推動整個政府信息公開的進(jìn)程，為打造陽光政府服務(wù)，為中國的政治現(xiàn)代化進(jìn)程服務(wù)。

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