中國省級財政透明度評估報告(2)

2009年10月25日 17:5821世紀經濟報道【大中小】【打印】共有評論0條

二、項目設計與組織過程

如何評判一國政府的財政透明度? 財政透明度的衡量標準是什么？應該從哪些方面進行考察？對此，許多國際組織以及各國眾多民間機構經過多年的實踐已發展出多種比較成熟的評價指標體系和方法。如國際貨幣基金組織(IMF)的《財政透明度守則》、經濟合作與發展組織(OECD)的《預算透明度最佳做法》、國際預算合作組織(IBP)的“預算公開調查問卷法”、日本非營利民間組織“全國市民行政監察(ombudsman)聯絡會議”的“地方政府透明度排名調查”，等等。

綜合已有的各種標準和考察的視角，結合財政透明的宗旨，我們認為完全和真正意義上的財政信息透明，應滿足公開、法定、完整、多維、具體、真實、規范、便利和及時的原則。但鑒于各種原因或受條件限制，迄今尚未有如此全面的財政透明度考察。已有的各種做法，其項目設計大多只選擇其中的幾個視角展開。同樣地，關于中國省級財政透明度評估項目，受條件與能力限制我們也只選擇公開、完整、具體、便利這樣幾個我們認為是最基本的和重要的視角進行項目設計與組織。我們選擇2006年省本級財政的決算數據作為調查對象，用財政信息的公開性和可獲得性作為一個基本的評價標準，重點考察各省財政信息的公開程度、信息所覆蓋的范圍、信息的具體程度等三個方面，對各省的財政透明程度做出評估并進行比較分析。

整個項目的開展主要分為財政信息提綱設計、信息獲取、信息統計與確認、透明度評估、省際和國際對比分析等幾個階段。

1、提綱設計

本項目開展的第一項工作是信息提綱設計，這是整個項目最為重要的工作。為了進行這項工作，我們認真研究了上述國際組織和民間機構的做法，結合我國國情形成了本調研項目的信息提綱。該提綱在總體上分為政府基金、社會保障基金、國有企業基金三個部分共計113項財政信息，既從流量與存量也從細節上全面考察社會公眾委托政府管理的所有資金的透明度情況。如果能便利、公開地獲得這113項財政信息，那么，政府的財政透明度是完好的。政府財政透明度的高低取決于信息獲得的多少。這113項信息的結構如下圖所示，具體內容可參見附件一“財政信息調查提綱”。

2、信息獲取

(1)信息申請

確定信息提綱之后，評估工作的重要內容是獲得提綱中所需要的信息內容。獲得信息的一個最重要途徑是向各省級政府信息公開機構提出信息申請。2008年5月1日正式實施的《政府信息公開條例》中規定了公民申請信息的權力，同時也規定了各級政府信息公開機構提供信息的責任和義務。

項目組通過網上搜索的方式，獲得了各省級政府信息公開機構的聯系地址和方式，并由項目組成員以普通公民的身份向這些機構發出信息申請書和信息提綱，申請書及信息提綱以電子郵件和掛號郵政信函兩種形式發出，并且通過電話與這些單位進行了聯系。考慮到本項目的評估結果要進行評分排序并向社會公布，為避免由于具體操作人員的個別原因或者其他偶然性因素(例如發出的信件遺失，接收人員的疏忽或懈怠)而影響到評估結果的客觀性，保證評估結果的客觀性和公正性，申請書和調查提綱由五位成員分別獨立發出。

由于本項目關注的是財政信息，項目組還向各省財政廳(局)提出了同樣的信息申請，這也是各省市信息公開辦公室在收到申請書之后向我們提出的一個建議，這是因為部分省的信息公開辦公室暫時還缺乏關于財政方面的具體信息而請財政職能部門協同提供。

(2)信息搜索

財政透明的一個最主要表現是政府主動地通過媒體、網絡、政府權威機構的公開出版物等各種方式向社會公布相關財政信息，因此，在媒體、網絡、公開出版物上搜索相關信息是本項目調查財政透明度的一個重要手段。項目組按照調查提綱所要求的信息對各省級政府網站進行了檢索，并盡可能地通過各省級政府的各種統計年鑒獲得相關的財政信息。

這項工作的工作量比較大，項目組在上海財經大學公共經濟與管理學院組織本科生志愿者近百人在網上進行搜索，并從各類統計年鑒中逐個收集信息。為了保證這項工作有效地進行，項目組將學生進行分組，分組按照我國省級行政區劃組成31個小組，分別負責搜集我國31個省、直轄市、自治區的信息搜集工作。每個小組三個成員，三個成員分別獨立地進行信息搜集工作，以避免三人以相同或類似的渠道去搜索信息，也避免由于個人的努力程度不同而造成遺漏。此外，項目組對個人的信息搜集成果制訂了評估獎勵機制，激勵各成員努力搜集信息。項目組給各個小組搜集信息的時間為一個月，這是因為，項目組必須有一個統一的時間規劃，另一方面，一個月的搜集時間也足以表明相關信息的可獲得性。

在各小組搜集信息的基礎上，項目組對信息進行匯總。比較各組的信息搜集情況，通過各省之間的對比、相互的印證來補充信息線索。對于那些初次調查結果中信息較為欠缺的省份，項目組組織博士生和碩士生進行補充調查，力求在最大限度上避免遺漏已經公開的財政信息。信息的復查和補充工作持續了一個月。

3、信息統計與確認

項目組將搜集到的信息進行了統計。統計工作分為兩個部分：一是關于信息申請的反饋統計，二是關于所獲得的信息統計。

項目組將各省的信息統計初步匯總結果以書面方式通過快遞郵件分別反饋給各省信息公開機構和財政廳(局)，要求相關機構對調查信息的情況進行補充或確認。

4、透明度評估

本項目對于各省財政透明度的評估分為兩個部分：一是對信息申請過程中各省信息公開機構和財政廳局所表現出來的工作態度和責任心進行評分；二是對搜集到的財政信息的數量和質量進行評分。在兩部分內容的評分中，后者占決定性的權重。考慮到各省在信息數量和質量方面得分的一般情況，項目組將態度和責任心評分的總分定為50分，將披露信息的數量和質量的評分總分定為1130分(113項×10分)，目的是為了讓態度、責任心的評分對評估結果和排名順序不產生過大的影響。

本項目將態度、責任心評分與信息數量、質量評分加總，得到各省財政透明度的綜合評分，并按評分的高低進行排序。