發改委郭小碚：分拆鐵道部是第一步 政府或埋單債務
郭小碚
本報記者 宋菁 廣州報道
鐵路改革“政企分開”的第一步終于塵埃落定。
3月10日公布的大部制改革方案，明確將鐵道部一分為三：部分企業職能剝離出來，成立中國鐵路總公司，負責鐵路的運營、建設以及承擔鐵路安全生產主體責任；規劃、政策制定等部分綜合性管理的職能劃給交通運輸部；部分安全生產監督的職能由隸屬于交通運輸部的國家鐵路局承擔。
3月11日，深度參與了鐵路改革討論的國家發改委綜合運輸研究所所長郭小碚在接受本報專訪時說，分拆鐵道部這一政府層面的改革，操作相對容易，這是鐵路改革的第一步，今后鐵路如何走向市場化，形成競爭的市場環境才是改革的核心所在。
即將成立的中國鐵路總公司今后也還將面臨更細化的拆分。郭小碚說，他個人傾向于效法此前電信業的改革，根據區域來做切分，成立若干區域集團公司加上某些較為特殊的線路公司，比如大秦鐵路。
“這樣才可能形成一個相對充分的競爭環境，改革也才會有意義，否則就只是從鐵道部更名為中國鐵路總公司，壟斷得不到破除?！彼f。
中國鐵路總公司還將拆分
《21世紀》：有認為分拆鐵道部后，很多職能還會裝在中國鐵路總公司中，你怎么看？
郭小碚：我談兩點。第一，企業是趨利的，這與政府不同；第二，當前也只能這么走，在具體設計還沒有做好的情況下也先這么改著，實行政企分開，然后企業在市場環境下經營?，F在分拆鐵道部的改革方案更多是一個框架，人員的配置，地方路局與鐵路局、交通運輸部的關系也都沒有厘清，總公司的架構也還沒看到。
這是改革第一步，更多是應對改革的呼聲，今后鐵路市場化之路才是改革的核心。
《21世紀》：分拆鐵道部，實現政企分開是改革的第一步，你認為鐵路改革的路線圖應該如何設計？
郭小碚：從改革的路線來看，第一步是大部制背景下鐵道部的拆分，第二步則是政府和企業職能的明晰，有待具體的改革方案來解析，第三步則是操作層面的企業市場化之路，形成競爭的市場環境。
成立鐵路總公司后，究竟如何進行市場化的運作？鐵路改革還有很多問題有待考慮。大部制改革啟動的鐵路政企分開僅僅只是第一步，今后的鐵路總公司又會怎么拆分，鐵路的清算如何透明化以及鐵路公益性的任務政府如何補償，都需要思考。另外，建設層面，今后的鐵路建設項目的安排究竟是企業還是政府決定？這些內容從第一步大部制的改革中還看不到答案。
新一屆政府的任期內，如果能實現鐵路的市場化運作就已經不錯，其中涵蓋鐵路總公司的下一步拆分及市場化。
《21世紀》：對總公司的分拆有各種說法，有人建議分拆為投資、運營、建設三大集團公司，也有建議是按區域來切割為4個、6個甚至7個區域集團公司，你認為什么樣的分拆方案更為合理？
郭小碚：橫向拆分為投資、運營、建設三大公司意義不大，我傾向于縱向拆分，即分拆為幾大區域公司加上某些線路公司。類似當年電信的改革，根據其運營的區域和性質來做切分，而某些特殊線路，比如已經上市的大秦鐵路，可獨立成一個部分。這樣才能形成一個相對充分的競爭環境，改革才有意義。否則，僅僅只是從鐵道部更名為鐵路總公司，壟斷沒有破除。
《21世紀》：下一步的改革是不是要推進網運分離還有爭議，你認同網運分離的思路么？
郭小培：要不要推進網運分離一直存有爭議，其實“運”好辦，但大家擔心的是，如果網還是一張大網的話，又會再度形成壟斷，存在權力尋租的空間。但事實上，網也可以由若干公司持有，美國和加拿大就有先例，運輸公司要用非本公司的路網付費即可，這在制度設計上是可以解決的，關鍵看有無決心去操作。
鐵路清算面臨大變革
《21世紀》：鐵道部分拆后，過去一直由政府主導的鐵路的建設會不會有大變化？
郭小碚：這一塊還有待觀察。建設這部分，以后究竟是執行政府的意圖，也就是國家建設的需求，還是鐵路總公司以經濟效益為導向來進行建設，有待厘清。
過去部省合作修鐵路的模式可能會出現變化，過去鐵道部在這些合資項目中一股獨大，鐵路清算也不透明，今后企業化的運作中，這些方式均不可行，鐵路總公司需要考慮投資人的權益。當然，地方政府由于區域經濟發展等考慮需要借助合資修建鐵路打通某些運輸瓶頸，愿意在不那么計算收益的情況下合資修建鐵路，這種情況也還會存在。
《21世紀》：鐵道部部長盛光祖說，鐵路的平均票價是偏低的，今后會按照市場規律，企業化經營來定價。鐵路改革的啟動是不是意味著下一步鐵路定價的變革，票價會迎來上漲？
郭小碚：確實很可能會出現提價。當前的部分鐵路運輸價格定得偏低，今后會根據成本以及市場供求關系來制定運價，當然政府應該會補償一部分，畢竟今后的鐵路公司層面也仍然會存在不少公益性的鐵路項目。但整體來看，定價都會是市場行為，公路和民航的定價都已經市場化，沒有理由鐵路還要特殊。
《21世紀》：鐵道部分拆后，原鐵道部的債務問題怎么解決？盛光祖說，會依據公益性鐵路和經營性鐵路對債務進行區分解決。
郭小碚：我個人不認為債務是一個大問題，2.6萬億的債務負擔確實不輕，但改革不可能沒有成本。這2.6萬億負債中，有一些是公益性項目形成的債務，也有一些是企業行為形成的債務，而持續多年的累積，已經很難清楚界定哪些是公益債務哪些是企業債務。這些負債，遲早需要埋單，現在不處理，以后也逃不掉。
我個人預計政府會埋單一部分，企業也會承擔一部分。
《21世紀》：鐵路原先不透明的清算系統會不會有變化？
郭小碚：鐵路一直以來不透明的收入清算系統也會面臨一場大的變革。過去鐵路建設引資并不容易，大部分是部省合作，地方路局總是絕對控股，民間資本少有參與。造成這一困境的根源正是清算的不透明，投資者的投資回報不清晰，民間資本不敢進入鐵路。
而且，鐵路投資往往涉及高額的投資額和較長的回報周期，長線路的投資不是一兩家民間投資公司就能操作，今后可能出現若干家公司出資組建合資公司修鐵路的情況。 
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