中鐵總公司：公益運輸國家補貼 經營運輸自己掙錢

2013年03月23日 03:13
來源：中國經營報

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王瀅

在將原有鐵道部職能“一拆為三”，并成立注冊資本超過一萬億元的中國鐵路總公司(下稱“中鐵總公司”)后，作為鐵路運輸政企分開改革的一部分，“鐵路公益性運輸補貼機制”的建立日益為公眾所關注。

此項制度一旦成行，中鐵總公司有望和中石油、中石化一樣，每年獲得高額財政補貼，用以彌補其承擔的大量“公益性鐵路運輸”任務帶來的“損失”。目前，鐵路運輸尚未建立起制度化的公益運輸補貼機制。新華社曾援引原鐵道部部長、現任中鐵總公司總經理盛光祖在內部會議上的講話稱，2011年鐵路系統承擔公益性運輸帶來的“虧損額度”約700億元。

記者獲悉，為順利推進鐵路改革，鐵路改革領導小組已經成立，由國務院領導擔任組長，盛光祖擔任副組長。截至記者發稿時止，“公益性運輸國家補貼，經營性運輸自己掙錢”已經作為“大方向”，在鐵路系統內部會議上傳達。在國務院關于設立中鐵總公司的批復中，也包含了這一內容。

“補貼”在望

在3月10日披露的國務院機構改革和職能轉變方案中，鐵道部將實行鐵路政企分開，鐵道部擬訂鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部；組建國家鐵路局,由交通運輸部管理,承擔鐵道部的其他行政職責；組建中國鐵路總公司,承擔鐵道部的企業職責；不再保留鐵道部。

拆分鐵道部的速度快得驚人。3月17日鐵道部低調摘牌，隨后，中國鐵路總公司牌子就被換上。這顯然僅僅是機構設置的變化，在“換牌表象”的背后，一系列鐵路運營體制的改革與調整，已經悄然提上日程。

作為承接原鐵道部運輸、建設職能的中鐵總公司的基本原則也已經確定。記者獲悉，在鐵路系統的內部會議上，“公益性運輸國家補貼，經營性運輸自己掙錢”已經被作為“大方向”進行了傳達。在此之前，財政部已經啟動了“落實鐵路普遍服務(公益服務)機制”的研究工作，擬對鐵路普遍性服務進行補貼。

在國務院關于成立中鐵總公司的批復中，也包括“將建立鐵路公益性運輸補貼機制”的內容。

這意味著鐵道部時代并未變成現實的公益性運輸補貼制度，有可能在中鐵總公司時代變為現實。2012年，新華社曾援引時任鐵道部部長盛光祖在一次內部會議上的講話稱，2011年鐵路系統承擔公益性運輸帶來的“虧損額度”約700億元人民幣。

在鐵道部時代，中國鐵路運輸業普遍服務(公益服務)的資金保障主要采取鐵道部的交叉補貼方式，這種交叉包括路局之間的交叉補貼方式，也包擴運輸服務項目之間交叉補貼方式。不過交叉補貼的方式易導致運量大的路局虧損，運量小的路局盈利，從而無法調動企業的積極性。

由國家財政對中央企業進行補貼并非沒有先例。此前，由于中石油、中石化等企業強調石油進口價格和銷售價格之間存在倒掛，而當時與國際油價聯動的調價機制并未建立，因此，中央財政對中石油、中石化等企業進行了多次財政補貼，額度多在每年10億元人民幣左右。

截至發稿時，交通部、中鐵總公司均不愿對此做出評價。

分流安置

“鐵路的問題處理起來必須慎之又慎，既要穩定人心，又要快速解決。”一位接近鐵道部核心的人士透露。

目前鐵路改革的核心問題是人員安置，原鐵道部有903名公務員。一位來自原鐵道部的人士認為，大部分公務員會被分流到鐵路總公司，由公務員轉為企業員工；剩下的則會被安置到國家鐵路管理局，其余則分配到鐵路的地方管理局。

據悉，目前交通部約兩百余人，比照這個規模，未來國家鐵路局的公務員規模也應該在兩百人以內。對于未來的公務員安置，鐵路方面給出的原則是“組織安排和個人意愿相結合”。

目前，鐵路改革的情況已經逐漸明朗：在政府監管方面，將以陸東福為領導成立鐵路管理局，屬于副部級，由交通部管理；而在企業運營方面，則成立中國鐵路總公司，財政部履行出資人職責。

“目前有消息稱，盛光祖將履任中國鐵路總公司董事長一職，而總經理一職將由原鐵道部副部長胡亞東擔任。”上述原鐵道部人士透露。

一位來自交通部要求匿名的人士對記者分析，在規劃和法規職能上交給交通部統一管理后，未來的國家鐵路管理局將重點放在安全監察的職能上。

改革從來都不是一蹴而就的。一位來自中央編辦的人士在一次非公開場合表示，中國自建國以來進行了10次機構改革，以往的特點是機構精簡，直到1988年才首次提出“轉變政府職能”。2013年的機構改革屬于中國歷史上第11次，它不僅是機構改革，更是職能轉變，重新理順政府職能。本次改革是“6+1”模式。“這次實際是職能的重新整合，不單單是6個(撤銷合并的部委涉及6個)，下一步各個部門職能交叉部分將重新整合，部門不動，但職能重新劃歸。”

業內人士認為，鐵路總公司的改革也會循序漸進。公開資料顯示，鐵路總公司注冊資金為10360億元人民幣，不進行資產評估和審計驗資。原鐵道部相關資產、負債和人員劃入鐵路總公司，將原鐵道部所屬的18個鐵路局、3個專業運輸公司及其他企業的權益作為鐵總的國有資本。

“鐵路總公司承擔著調度、客貨運輸等職能，18個鐵路局暫時作為子公司運行，未來不排除再進行調整。”上述原鐵道部人士稱。

后繼之憂

表面上看來，鐵道部的政企分開已經邁出了第一步，但是關于后續改革的擔憂始終在坊間蔓延。

以鐵路總公司為例，它的成立可謂“一路綠燈”。一方面，它繼續享有稅收優惠政策，繼續明確鐵路建設債券為政府支持債券；另一方面，它還享有自主定價權。

“這意味著鐵路總公司的日子會很舒服。”上述原鐵道部人士稱。

不過，鐵路總公司從一誕生就顯得迷霧重重。公開資料顯示，截至2012年9月30日，鐵道部資產總計4.30萬億元，負債合計2.66萬億元，但坊間普遍認為該資產總數被明顯低估。

在獨立經濟學者馬光遠看來，鐵路總公司尚面臨幾個難題。首先，鐵路盡管完成了政企分開，但運營市場化顯然還沒有完成。“因為鐵路總公司全國只有一個，獨家經營，它不是按照《公司法》成立的，而是按照《全民所有制工業企業法》(1988年)組建的，不能稱為嚴格意義上的現代企業。此外，該公司在成立前沒有進行清產核資，承接原來所有的債務和資產，同時享受原來所有的優惠政策，本質上還是一個‘非常特殊’的企業。”

其次，鐵路總公司的市場化和投資主體多元化問題依然是個難題。“我認為結合實際，如果(除鐵路總公司外)再加上一個鐵路建設公司，更合理一些。另外，18個鐵路局有沒有自主經營權，它們能不能形成自主競爭主體，這些都需要通盤考慮。”

“值得關注的是，現在的鐵路總公司是完全自然壟斷企業，又是公用事業，壟斷行業的定價原則和競爭行業的定價原則完全不一樣，大體上遵循成本補償原則，即在成本基礎上加適當的利潤。按照這個原則，未來火車票漲價恐怕不可避免。”馬光遠表示。

3月21日，交通部新聞發言人何建中承認今后鐵路的票價應該由有關部門加強監督,但是作為鐵路總公司,企業應該有相對的經營自主權。截至發稿時，國家發改委表示，鐵路票價將執行政府指導定價。

對此，上述交通部人士分析透露：“未來鐵路總公司會比照民航，政府為鐵路出臺一個火車票指導價，鐵路總公司在一定范圍內擁有定價權，但肯定會有漲價上限。”

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