張曙光：若無劉志軍倒臺則無鐵道部改革 應賣資產還債

2013年04月19日 15:32
來源：財經網 作者：張曙光 張弛

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政府機構改革的亮點和遺憾

在今年3月的兩會上，進行了新一輪的政府機構改革，國務院正部級機構減少4個，即鐵道部、交通部、國家廣電總局和新聞出版署，其中，組成部門減少2個，副部級數量增減相抵不變。改革后，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門減至25個。這是改革開放以來進行的第6次政府機構改革。

這次改革的最大亮點也許是撤銷鐵道部、組建國家食品藥品管理總局和海洋總局。因為鐵道部是中國最后一個在名份上和實質上仍然實行政企合一的行政壟斷單位，而食品藥品安全問題正在成為中國最大的危害，海洋開發將成為今后發展的重要方向。而最大的遺憾是，體改委未能重建，發改委也未能縮權。因為中國改革，特別是政治體制改革還未破題，而作為計劃經濟象征的發改委權力越來越大，更需要縮權轉型，向反壟斷委的方向轉變。

鐵路政企機構分開，經濟沒有分開

對于這一改革舉措，我們不可能也沒有興趣全面評述，只想就鐵道部的撤銷和鐵路總公司的組建做一些討論。

撤銷鐵道部，鐵路實行政企分開的改革方案并非自今日始，早在2003年就提出來了，但10年后的今天才能成為現實，可見中國改革之難。就像魯迅當年說的那樣，中國要搬動一張桌子都不容易。然而，今天終于搬動了，撤銷了，可喜可賀。不過，大可不必過分高興，如果沒有前年的高鐵脫軌翻車事件，大概不會揭開劉志軍貪腐贖職的蓋子；而如果沒有劉志軍的倒臺，鐵道部的改革可能還得拖下去。

不管怎么說，撤銷鐵道部，在交通部下設立國家鐵路局，組建中國鐵路總公司，從組織機構上做到了政企分開。這確是一個進步。走出這一步，鐵路改革就取得了突破，進一步的改革也就提上了日程，可以進一步討論。

然而，組織機構上的政企分離也只是萬里長征邁出了第一步，經濟上仍然是政企合一的，集中表現為債務的處理及其背后的產權安排。現在，原鐵道部的債務全部由總公司承接，一方面，公司無法按企業經營，也無法成為真正的和市場主體，因為這些債務是它出生以前就存在的，不是它的決策造成的；另一方面，國家也抽不了手，向公司進行利益輸送的臍帶仍然沒有切斷。

由于高鐵大躍進，鐵道部大量舉債，既向銀行貸款，又向社會發債。據原鐵道部2012年第3季度匯總財務報表審計報告顯示，截至2012年9月末，總資產為4.3萬億元，總負債為2.66萬億元，負債率61.86%。這就是總公司承接下來的全部遺產。

不僅如此，如果說2.66萬億元是既成債務，是舊債，那么，大規模鐵路建設還在繼續，還得借舉新債。今年計劃投資6500億元，其中基本建設投資5200億元，投產新線5200公里以上。這些投資從哪里來？3月8日原鐵道部已經招標發行今年第一期短期融資卷200億元，相關發行文件顯示，發行人及下屬企業已發行尚未到期直接債務融資工具總計7591億元，3月1日，又獲得600億元中期票據注冊通知書，并將擇日發行，同時申請發行2013年鐵路建設債券1500億元?？傊桥f債未還，又添新債。

以解決債務為契機，明晰產權安排和經營責任

如果僅僅著眼于還債，沒有必要多費筆墨。我們關注的焦點在于，如何以還債為契機，明晰鐵路資產的產權安排和經營責任，把鐵路改革和發展這盤棋走活，使鐵路總公司成為一個真正的市場主體。

由于舊債新債的決策主體和承債主體不同，解決的原則是新老劃斷，但又要通盤解決。舊債是一個比較確定的數量，其中一部分債務是銀行貸款，銀行當然負有一定的責任。由于這里的銀企關系不涉及改革，問題相對簡單，是展期還是借新還舊，或者是減免利息，或者其他辦法，也由有關方面商定，我們不再討論。由于舊債的發生不是總公司決策造成的，而是原鐵道部決策的，因此政府要承擔一部分償債義務；由于總公司承接了原有的資產，也應負有一定的償債義務。這里涉及到進一步改革的問題，需要認真加以討論。

由于鐵路總公司承接的債務要與其承接的資產掛鉤，因此，明確總公司的性質、經營范圍和資產狀況，是首先要解決的問題。我們認為，總公司可以叫做干線鐵路公司，以經營全國的鐵路干線為目標，將京滬、京廣、隴海、京沈等干線資產劃歸總公司經營，按照資產數量和質量承接相應的債務。所有支線鐵路交給地方或者私人，成立各個支線鐵路公司，也按照資產數量和質量承接相應的債務。這也可以看作是政府承擔的部分，如有不足，由財政承擔。具體辦法可以成立相應的資產管理公司處理，也可以通過產權拍賣交易進行操作。

新債是即將發生的事情，應當在發生前就做出安排，明確決策主體和償債主體。也就是說，誰投資建設，誰舉債籌資，誰經營還債。不能再一鍋煮了。如果這樣做，那么就有幾種情況：凡總公司愿意建設和經營的交給總公司，凡地方愿意建設和經營的，交給地方；凡私人愿意投資經營的，交給私人；凡無人投資和經營的，證明其沒有或者暫時沒有投資價值，立即放棄下馬。

如果采取上述辦法，債務的問題解決了，產權安排也就了，行業改革和企業改革的任務也解決了，投資和經營的問題也解決了，鐵路運輸的市場也就形成了。這樣一來，鐵路改革雖然起步較晚，但可以迎頭趕上，不會發生電力改革和電信改革吃夾生飯的問題。

國家鐵路局和鐵路總公司應當抓緊這項工作，過去鐵道部糟塌了那么多錢，現在，拿出點錢，讓有關研究機構、交通大學進行研究，提出方案，然后進行討論比較，選定實施，以求做好。

應當特別指出，有人在鐵路改革上提出要區分經營業務和公益服務，要保障國家經濟安全。我們認為，這種說法似是而非。公益服務可能實行政府采購，為了國家經濟安全，非常時期政府可以接管。真正重要的還是產權安排和經營責任。切莫讓這些似是而非的說法蒙住了眼睛，攪亂了思想。

張曙光為北京天則所學術委員會委員、張弛就職于中國政法大學商學院

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