業內稱鐵路改革缺失經濟監管職能應推動鐵路法修訂

2013年05月29日 08:46
來源：法治周末作者：陳磊

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國家設立的地區鐵路監督管理局沒有鄭州。“心里有感觸，但沒有覺得天塌下來了，該怎么干活兒還怎么干活兒。”鄭州鐵路局工作人員方仁(化名)告訴法治周末記者。

國務院批準《國家鐵路局主要職責內設機構和人員編制規定》兩個月后，國家鐵路局的“三定”(定職能、定機構、定人員編制)方案向社會公開。

根據“三定”方案，在機構和人員編制上，國家鐵路局定員130人。同時設立沈陽、上海、廣州、成都、武漢、西安、蘭州7個地區鐵路監督管理局，編制350人，負責轄區內鐵路監督管理工作。

方仁表示，個人感情上，他們難以接受鄭州鐵路局被進一步削弱，但打破鐵路政企不分的傳統運營模式“是非常必要的改革”。

改革步伐太慢

“崗位仍是以前的崗位，工作仍是以前的工作。上班期間，大家集中精力應對繁忙的事務；私下里，大家聚在一起，交換著從各處聽來的消息，聊聊國家鐵路改革的走向。”方仁這樣向記者描述他的近況。

方仁介紹說，大家私下聊天時，對于鐵路改革的政企分開方向表示贊同。鐵路政企不分時，鐵路運營不考慮效率，容易受到多方面的干擾；政企分開后，運營由企業負責，鐵路運輸企業必須考慮經濟利益、考慮運營效率，原來置于企業內部的監管機構獨立出來后，也不受運營方面的干擾，監管力度得以加強。問題在于改革進程太慢。國家鐵路局“三定”方案下發已經兩個多月，7個地區鐵路監管局如何組建、辦公場所如何解決、哪些人進入鐵路監管局，都沒有文件明確。

改革也沒有到地方鐵路局的層次。方仁表示，鐵路局都是企業身份，現在仍掛著鐵路局的牌子，仍按照原有的模式運行，下一步是保持現狀還是與其他鐵路局合并成鐵路集團公司，沒有公開文件予以明確。

對于7家地區鐵路監管局管轄的范圍，根據系統內流傳的消息，已經初步進行劃分。記者從相關人士處獲悉，西安鐵路監管局監管西安鐵路局、太原鐵路局和呼和浩特鐵路局。但此消息并未獲得官方證實。

鐵路系統內還流傳，7家區域鐵路監督管理局組建之后，中國鐵路總公司將整合原有18個路局組建成8大區域鐵路公司加以對應。例如，新組建武漢鐵路監管局，監管由目前的武漢鐵路局和鄭州鐵路局合并的武漢鐵路集團公司。

原鐵道部某直屬高校一位研究人士告訴法治周末記者，鐵路改革存在的問題是，在鐵路僵化體制慣性作用下，集權的鐵路系統抵觸科學決策和法治思維，沒有商量的余地，也沒有商量的習慣，根深蒂固。由此導致的結果是，鐵路改革基本上是關著門定方案，沒有事先的討論和信息的公開，難以吸納社會各界包括鐵路系統職工對改革的意見和建議，即使拿出改革方案也不完善。

缺失經濟監管職能

根據國家鐵路局“三定”方案，第一項內容就是“職能轉變”，包括取消部分審批項目和加強監管職責。取消的14項職責，包括“取消開行客貨直通列車、辦理軍事運輸和特殊貨物運輸審批”、“取消企業鐵路專用線與國鐵接軌審批”等。

北京交通大學經濟管理學院教授、博士生導師趙堅向法治周末記者表示，“三定”方案中僅取消了上述審批項目，并沒有明確這些審批項目對應的經濟活動行為如何運行，“三定方案”使方案中缺少了本應有的經濟監管職能。

趙堅以“取消企業鐵路專用線與國鐵接軌審批”舉例說，國家鐵路局取消職能審批以后，如果企業要求新建接入鐵路專運線與國鐵接軌，是由中鐵總公司審批，還是由需求企業和鐵路企業按照市場規則協商確定？按什么規則進行協商？ (下轉7版)趙堅認為，如果由中鐵總公司審批，高度壟斷的企業仍然具有相當于行政機關的權力；如果由供需雙方按照市場規則確定，市場規則如何確定、如何確保雙方按照公平的交易規則進行？國家鐵路局又該起什么作用？如何確保公平競爭和公平交易？他建議，鐵路企業的經濟活動每天都要發生，監管鐵路企業的經濟活動，屬于國家鐵路局的應有職能，應該在“三定”方案中明確經濟監管職能，包括對鐵路企業服務質量的監管、價格的監管等。

“加強的職責”包括加強鐵路運輸安全、工程質量安全和設備質量安全的監督管理，完善監督管理制度和技術標準體系等。趙堅分析說，“三定”方案已經建立鐵路監管體制的架構，但從方案中看不出明確具體的監管思路和監管方式，需要在以后進一步細化。

方仁也表示，國家鐵路局的核心職責是監管鐵路運營，但短期內只是換了個牌子，“換湯不換藥”，難以在實質上監管到位。“這么少的人，不可能事無巨細監督那么多鐵路局。”他解釋說，鐵路運營是一個專業領域，主要依賴設備和技術，不了解鐵路運營的設備和相關技術，很難進行監管。他認為，國家鐵路局和地區鐵路監管局的職能是負責制定鐵路安全運營的規章制度和安全監管，一旦發生重大鐵路事故，負責進行調查、分析和作出結論。日常的監管只能是抽查，抽查鐵路企業執行規章的情況、調度命令等日常安全操作記錄。

前述鐵路系統研究人士對監管效果表示憂慮：在鐵路監管部門與鐵路運營企業之間、中鐵總公司與地方鐵路公司之間的體制沒有完全理順之前，由于鐵路運營的專業性，能否監管好鐵路企業，還是一個未知數；國家鐵路局是拆分鐵道部后組建的監管部門，其組成人員許多來自于原鐵道部，自身也有一個身份的轉變和監管理念的轉變，原來是自己監督自己，現在是置身鐵路之外行使監督職責。他表示，雙方都要適應自己的新角色，國家鐵路局是裁判員，鐵路企業是運動員，不能混淆。

鐵路法應該修訂

作為鐵路職工，大家已經習慣了鐵路局的分分合合，接受采訪時，幾位鐵路系統人士共同的感觸是，一會兒分開、一會兒合并，老是變來變去，太折騰，鐵路改革不能快點嗎？

前述鐵路系統研究人士認為，要避免折騰，必須在法律框架下約束鐵路改革，法律框架包括以鐵路法為主體的鐵路法律法規體系。國務院撤銷鐵道部之后，立法機關首先應該修訂的法律就是鐵路法，并對相關法律法規進行清理。原來鐵路法的主體就是一個鐵道部，鐵道部撤銷之后，主體一分為三，政府監管和企業運營相分離，需要在鐵路法中予以明確各自的職權范圍。

趙堅對此表示贊同：鐵路法肯定要修改，原有政企合一的模式已經滯后于改革實踐。

鐵路法自1991年5月實施至今已經22年，其間曾多方呼吁修訂，但一直未能進入立法程序。因此，趙堅認為，修改法律是一個漫長的過程，當務之急是制定或修改鐵路監管領域的法規規范。鐵路監管的組織架構建立后，怎么運行、監督什么、如何監督，從“三定”方案中看不出來，需要制定一系列鐵路監管辦法，要針對通信信號、軌道線路、機車車輛、調度指揮等不同專業領域設置不同的關鍵監管環節和監管辦法規定。