高額債務(wù)處置難 鐵路改革寄望高層推動

2012年06月19日 02:23
來源：第一財經(jīng)日報 作者：王子約

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“若按媒體報道將鐵道部拆分為若干集團(tuán)公司，巨額負(fù)債是集中銷賬還是打包到投資集團(tuán)？”上述業(yè)內(nèi)人士稱，“跨路局的線路將如何清算劃分？若實(shí)行自主定價難道要一條路幾個價？”

撲朔迷離的鐵路改革遲遲不現(xiàn)真身，半年間“被制定”數(shù)種改革方案的鐵道部近日首次出面，對媒體曝出的改革方案進(jìn)行辟謠。

上周，某財經(jīng)媒體稱鐵道部將拆分為投資、建設(shè)、運(yùn)營三大集團(tuán)公司，三大集團(tuán)成立后將劃歸國資委，鐵道部僅專注于監(jiān)管和政策制定。前日，《第一財經(jīng)日報》記者致電鐵道部新聞處，相關(guān)人士對報道內(nèi)容予以否認(rèn)。隨后，鐵道部官方正式發(fā)布回應(yīng)，否定了相關(guān)內(nèi)容。

而北京交通大學(xué)一位長期擔(dān)任鐵路改革方案制定顧問的專家向本報記者表示，隨著國家在基建上的持續(xù)發(fā)力和鐵道部債務(wù)的不斷攀升，過去討論的幾個已有方案已不適應(yīng)，成立三大集團(tuán)作為較新的思路曾提供給參與方案制定的幾個部委參考，但并沒有消息證實(shí)已定為最終方案。如今的鐵道部在債務(wù)、權(quán)力分配和清算等方面都還有許多死結(jié)，具體細(xì)則方案出臺尚需時日。

改革方案雖未現(xiàn)身，但最近鐵道部頻頻釋放的“引資”和“放權(quán)”信號被業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是整體改革的前兆。某地方鐵路局一位內(nèi)部人士向本報透露，在政府“穩(wěn)增長”政策的刺激下，鐵道部正采取一切積極措施“保在建”。對于拆分為“三大集團(tuán)”的猜想，他稱可能性不太大。

權(quán)益重組與債務(wù)承擔(dān)

上述專家介紹，從2003年至今，鐵路系統(tǒng)的改革方案確實(shí)有許多版本，此前主流的有兩種方向。一種為按地域條塊切割，撤銷地方鐵路局，成立五大集團(tuán)，各自運(yùn)營，鐵道部負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管和法規(guī)政策的制定；另一種方式則是成立國家鐵路集團(tuán)，鐵路局改為集團(tuán)的下屬公司。一直以來，雖具體方案未確定，但政企分開和政資分開是基本方向。

隨著“十二五”時期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開始發(fā)力，鐵道建設(shè)的快速發(fā)展使鐵道部負(fù)債急劇增長，這兩種更傾向于運(yùn)營改革的模式顯得有些顧此失彼。按照投資、建設(shè)、運(yùn)營成立三大集團(tuán)公司，不失為一種更符合當(dāng)下情況的選擇。“不過，這種傳言雖并非空穴來風(fēng)，但并未最終確定。就此下結(jié)論太過草率。”上述專家稱。

在媒體關(guān)于鐵道部拆分“三大集團(tuán)”的報道中，“鐵道部將剝離經(jīng)營業(yè)務(wù)，簡化為單純的政策和監(jiān)管機(jī)構(gòu)”這一信息的準(zhǔn)確與否最受關(guān)注。“鐵道部多年改革未果的老大難問題就在于他們不愿交出裁判權(quán)。因此，要實(shí)行將鐵道部權(quán)利完全剝離的改革方案，其難度可想而知。”上述業(yè)內(nèi)人士指出。

在現(xiàn)有的所有改革方案中，“政企分開”是被討論得最多的焦點(diǎn)，而對如何分割權(quán)益等細(xì)節(jié)的明晰說法卻甚少。研究人士稱，“政企分開”思路在上世紀(jì)90年代就曾被提出，老生常談并無新意。北京交通大學(xué)教授趙堅曾對本報表示，鐵路改革并非一個簡單的交接和更替，這其中最根本的是利益鏈條的重組，是一場權(quán)力的博弈。他認(rèn)為，“政企分開”應(yīng)是改革底限，因為只有政企分開才能碰觸到“權(quán)”和“利”的根本問題，也是根治鐵道部頑疾的結(jié)點(diǎn)所在。

權(quán)益重組這個結(jié)尚未解開，新時期的鐵路改革又迎來另一個更頭疼的危機(jī)——高額債務(wù)。幾年的飛速發(fā)展讓鐵道部債臺高筑，無論如何改，任何改革方案均繞不過“負(fù)債誰償”的難題。數(shù)據(jù)顯示，2011年末，鐵道部負(fù)債總額已達(dá)2.4萬億元。中國銀行國際金融研究所預(yù)計，鐵道部2012年及2013年的經(jīng)營現(xiàn)金流已不足以還本付息，擴(kuò)大借債將導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債率持續(xù)上升，到2013年資產(chǎn)負(fù)債率將達(dá)到67.41%。

如此大額度的債務(wù)在鐵道部改革后將何去何從？按照政府部門債務(wù)的通常處置方式，由于鐵路屬于公共產(chǎn)品，鐵路建設(shè)投資所形成的債務(wù)，理論上可以通過國務(wù)院發(fā)文實(shí)施行政剝離。但國家財政無法一次性將鐵道部數(shù)萬億債務(wù)銷賬，各家商業(yè)銀行也經(jīng)受不住沖擊。

“若按媒體報道將鐵道部拆分為若干集團(tuán)公司，巨額負(fù)債是集中銷賬還是打包到投資集團(tuán)？”上述業(yè)內(nèi)人士稱，鐵道部債務(wù)無論橫向還是縱向都牽扯著多方利益。例如各路局之間的運(yùn)營清算工作自2005年至今仍然沒有一個完美方案。“跨路局的線路將如何清算劃分？若實(shí)行自主定價難道要一條路幾個價？”該人士介紹，鐵路改革前期類似這樣的基礎(chǔ)工作還有許多，皆需一項項達(dá)成共識，而這其中，涉及債務(wù)和利益的部分是最難“談攏”的死結(jié)。

寄望高層打破僵局

無論是“大部制猜想”、“網(wǎng)運(yùn)分離”這兩種主流改革方案，還是近日被報道的“三大集團(tuán)”猜想，鐵路改革消息一直靠“坊間傳聞”傳播。報道鐵道部拆分三大集團(tuán)的媒體稱該方案是從“相關(guān)部委、鐵路建設(shè)系統(tǒng)及相關(guān)大型國有企業(yè)的高層等多個消息渠道證實(shí)”獲悉。本報記者采訪的專家表示：“因為業(yè)內(nèi)確實(shí)有很多機(jī)構(gòu)在討論鐵路改革方案，還有許多專家參與建言，而這個方案本身也具有一定合理性。”

除去鐵道部本身探索改革多年外，如全國人大財經(jīng)委、國家發(fā)改委、財政部等與鐵路改革密切相關(guān)的部門也在研究鐵路體制改革。“鐵道部作為部委與其他部委并沒有上下級的關(guān)系，他們在各自的領(lǐng)域各司其職。從這個角度看，鐵道部的改革要么是對自己下刀，要么只能寄望高層強(qiáng)制介入。”上述人士稱要鐵道部放棄壟斷紅利考驗著中央的決心和魄力，真正實(shí)施起來難度還很大，具體操作細(xì)則更是千絲萬縷。

雖說改革艱難，但鐵道部近期頻繁密集的動作仍被看作是積極信號。其中，司法兩院移交地方，對民資進(jìn)入不設(shè)限，招標(biāo)完全放入地方市場等被認(rèn)為是改革的破冰。而上述地方鐵路局人士則認(rèn)為由此認(rèn)定改革已近“過于樂觀”。“改革可以緩，建設(shè)不能緩。在資金危機(jī)和保建設(shè)的雙重壓力下，鐵道部所有的精力目前都集中在‘保在建’。最近出臺的政策意義都在吸引資金減輕壓力，并無明顯的自我動刀跡象。”他說。

國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸所研究員陳元龍對本報稱，無論何種改革模式，只要是徹底有效的改革，必然牽動鐵道部的切身利益。目前鐵道部自身和參與制定改革方案的部門都有其軟弱性和局限性，要實(shí)現(xiàn)鐵道系統(tǒng)制度性的改革，只好寄望于高層強(qiáng)制介入。