詳解養老金雙軌制不公：機關單位高帥富式退休生活

2012年06月25日 17:29
來源：21世紀網 作者：熊婷婷

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21世紀網 熊婷婷 實習編輯季子通

中華人民共和國人力資源和社會保障部(以下簡稱“人社部”)關于延遲退休年齡的言論，引發了公眾情緒強烈的反彈，養老金雙軌制這一久被詬病的養老制度重回輿論中心。

延遲退休年齡，實際上和養老金雙軌制，并無直接關系。公眾情緒的反彈，凸顯了在養老這一關系到全民利益的事情上，“不公”已經愈來愈難以被容忍。公務員群體，亦是普通公民的一員，其“超國民”待遇，已經引發公眾強烈不滿。

連續七次上調養老金，無法掩蓋普通職工退休后生活水準落差加大，更無法掩蓋普通職工與機關事業單位人員退休后高達3倍的“貧富差距”。

不患寡而患不均，要想獲得公眾對于延遲退休年齡的支持，對現行養老金雙軌制的改革勢在必行。

職工養老金七連調 實際退休后生活水準落差仍加大

2005年以來，我國職工養老金的“七連調”成為官方多處鼓吹的成績。

根據人社部官網數據、歷年人社部官方消息及社科院的《2011年中國養老金發展報告》等多個渠道，21世紀網搜集了2005年以來職工養老金上調的詳細情況。

2007年12月27日，勞動保障部養老保險司副司長尹志遠表示，2005年-2007年，企業退休人員基本養老金標準已經連續上調三年， 2007年，全國企業退休人員月人均增加基本養老金90元左右。全國企業退休人員養老金由2005年的月人均714元增長到2007年的963元。

2007年12月，勞動保障部和財政部下發《關于2008年調整企業退休人員今本養老金的通知》。2008年企業退休人員基本養老金標準上調幅度將按照當地2007年人均養老金10%左右確定。全國企業退休人員月人均增加約100元。

2008年11月19日，人社部公布，從2009年1月1日起調整企業退休人員基本養老金。調整的水平，按照當地2008年企業退休人員月人均基本養老金的10%左右確定，全國月人均增加約107元。

2009年12月22日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，決定2010年元旦起再次提高企業退休人員基本養老金。這次基本養老金提高幅度按照2009年年企業退休人員月人均基本養老金的10%左右確定，全國月人均增加120元左右。

相隔正好一年，2010年12月22日，國務院總理溫家寶主持召開常務會議，會議決定，自2011年1月1日起，繼續提高企業退休人員基本養老金水平，提高幅度按2010年企業退休人員月人均基本養老金的10%左右確定，全國月人均增加140元左右。

經過七次10%的增幅調整，全國企業退休人員養老金由2005年的714元年增長至2011年的1430元，增長超過100%。

從絕對數來看，全國企業退休人員養老金近年漲幅迅猛，公眾沒有理由“不高興”。

但實際上，職工養老金實際替代率，自2000年以來卻呈逐漸降低的趨勢。

養老金替代率是指勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率。根據世界銀行組織建議，要基本維持退休前的生活水平不下降，養老替代率需不低于70%。國際勞工組織建議養老金替代率最低標準為55%，我國社保養老金“目標”替代率為58.5%。

清華大學公共管理學院教授楊燕綏在《財政支出比較視角下公務員退休金制度設計》一文中，統計了2000年至2008年我國城鎮職工基本養老金水平，如下：

從上述數據可以看出，雖然我國近年來普通職工月均基本養老金不斷上調，但并未跟上社會平均工資增速，養老金替代率呈明顯下降趨勢，即普通職工退休后生活水平較之退休前，落差越來越大。

按照世界銀行的標準，我國普通職工無法實現退休后生活水平不下降，2004年至2008年的數據甚至低于國際勞工組織建議養老金替代率最低標準。

普通企業退休職工要面對的，不僅僅是個人退休后和退休前生活水準下降的失落，更大的落差，來自于和機關事業單位人員養老保障制度的比較。

養老金雙軌制的“不公”

目前我國機關事業單位養老金采取政府財政(或單位)單方籌資機制?，F行機關事業單位退休保障制度采取政府財政預算安排或單位單方籌集資金機制，職工個人不繳費。

與此同時，企業和職工的合計養老金繳費率高達員工收入的28%?，F今，我國企業單位實行“社會統籌與個人賬戶相結合的”養老保障制度，由企業繳納的統籌部分占工資總額的20%，企業職工所繳比例為個人工資的8%。

除上述“付出”成本不同外，機關事業單位人員與普通職工的退休后養老金收入，也有巨大差距。這個差距，部分來源于兩者退休前收入差，但更重要的原因，是兩者養老金替代率的差距。

2011年07月16日，中國人力資源教學與實踐研究會年會在中南財經政法大學召開。專家通過調查中部三省萬名公務員及企業員工發現，公務員年工資收入平均比企業員工高3700余元。

雖然中部三省數據或不能完全代表全國，但至少具有區域代表性。

根據2006年人事部、財政部《關于機關事業單位離退休人員計發離退休費等問題的實施辦法》，公務員退休金按本人退休前職務工資和級別工資之和的一定比例計發：其中，工作年限滿35年的按90%計發；工作年限滿30年不滿35年的，按85%計發；工作年限滿20年不滿30年的，按80%計發；即使工作年限不滿十年，亦能按照40%計發。此外，還有機關老干辦管理的生活補貼。

由于機關事業單位人員的相對穩定性，不計生活補貼，大多數公務員退休后最低養老金替代率也有80%，較之2000年事業單位和政府機關動輒100%的養老金替代率雖有下降，但較之普通企業職工，仍屬“高帥富”。

較高的退休前收入加之普通企業職工無法企及的養老金替代率，使得普通職工與機關事業單位人員的退休后收入差距，較之退休前進一步擴大。

清華大學公管學院就業與社會保障研究中心副主任劉廣君分析指出，企業職工養老保險繳費占工資收入的28%，居全球最高水平之列，而機關和事業單位未納入社保體系，不用個人交一分錢，退休時養老金已達前者的3倍。

此外，我國政府機關還遵循退休待遇調整與在職人員工資同步原則。在職人員調整工資標準時，離退休人員相應增加離退休金。其中，離休人員原則上按同職級在職人員平均增資額增加，退休人員按同職級在職人員平均增資額的一定比例增加。

一個疑問就此展開：既然機關事業單位人員退休前基本不用“付出”，那他們高額的養老金從何而來呢？

機關事業單位“高帥富”式的退休生活以何為保障？

雖然養老金雙軌制有失公平，但“養老金缺口太大，公務員吃了普通職工的養老金”的說法，卻是大大的誤區。機關事業單位人員與普通職工的養老金，本來就分屬不同的養老保障體制。

養老金雙軌制，外在表現為不同人群養老金支出成本與養老金收入之間的區別，起因，卻是我國“碎片化”的養老保險制度。

1993年，我國正式引入了養老保險制度，為了顧及1993年以前已退休(稱“老人”)和已參加工作的職工(稱“中人”)利益，當時明確表示改革要遵循“老人老辦法、新人新辦法、中人補齊”的原則，不區分機關、事業和企業工作人員。

但由于改革遇到了較大的阻力，因此到1995年，最終機關和事業單位養老金沒能納入社保體系，而繼續由財政負擔。這就造成了養老金的雙軌制。這也意味著，公務員領取的養老金，和財政有關，和納稅人有關，卻和企業職工繳納的基本養老保險金無直接關聯。

遺憾的是，改革的阻力，從未消失過。而雙軌制一旦開始，形成的制度化不公，隨著時間的推移，便在現實中被逐漸放大。1993年引入養老保險體制以前，機關事業單位與企業退休人員的工資替代率相同，最高為75%；1993年以后，機關、事業單位退休金的替代率與企業職工的養老金替代率開始背道而馳。

目前我國財政的養老金投入方式包括：支付公務員和事業單位職工退休金、補貼農村養老保險、補貼地方企業職工基本養老支付差額，以及對企業和職工繳納社會養老保險費和企業繳納企業年金的免稅待遇。

據楊燕綏教授《財政支出比較視角下公務員退休金制度設計》文中統計，2007年財政向全國機關退休費用投入為1875.43億元，同年國家基本養老保險的投入為971億元，財政投入公務員退休收入的數量優勢十分明顯。

據政府官方網站，我國2007年財政總收入累計完成51304.03億元，1875.43億元占當年財政收入的3.65%。

因此，較之“公務員吃了普通職工養老金”更為貼切的說法是，機關事業單位，吃的是全體納稅人的錢。

涉及4800萬人切身利益 養老金雙軌制改革屢次“推而不進”

關于養老金雙軌制“不公”的言論由來已久，過去五年里，我國亦多次試圖推動養老金制度改革，無奈結果多為“推而不進”。

2007年10月，中共十七大會議時作出部署，要求“促進機關和企事業單位的養老保險制度改革”。

2009年2月，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署事業單位工作人員養老保險制度改革試點工作。會議討論通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市先期展開試點。試點的主要內容包括：養老保險費由單位和個人共同承擔，退休待遇與繳費相聯系，基金逐步實行省級統籌，建立職業年金制度，實行社會化管理服務等。

此次改革的重點是將事業單位養老保險下調至與企業一致。然而，由于擔心養老待遇降低，事業單位養老保險改革遭遇巨大阻力，試點遲遲沒有推開。

2010年頒布的《社會保險法》中，再次將“公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險的辦法”交由國務院另行規定。

2011年7月，國務院總理溫家寶做客中國政府網訪談時，對于飽受批評的養老金雙軌制，溫家寶明確表示，這種現象不合理，將采取三項措施。其中便有一項是在機關和事業單位實行養老保險改革，因涉及面寬，必須慎重穩妥的處理，在有條件的地方先行試點，逐步積累經驗，使我們國家行政一個規范的養老保險制度。

養老金雙軌制改革究竟涉及面會有多寬？

2011年3月1日印發的《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》(以下簡稱“意見”)中顯示，我國有126萬個事業單位，共計3000多萬正式職工中，教育、衛生和農技服務從業人員三項相加，占總人數的3/4，其中教育系統人員即達到一半左右，另有900萬離退休人員，總數超過4000萬人。

而今年3月12日，新華社電，國家公務員局有關負責人表示，據相關數據統計，我國公務員2010年的數量為689.4萬人，近兩年年均增長約15萬人。此外，我國還有88.4萬參照公務員法管理的群團機關、事業單位工作人員。據此推算，2011年底我國有公務員及參照公務員人員合計約792.8萬人。

也就是說，公務員及事業單位工作人員，合計約4800萬人。

今年，養老金制度改革再次日上日程。2012年5月2日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，討論通過《社會保障“十二五”規劃綱要》，明文規定十二五的要改革機關事業單位養老保險制度。