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農民“被上樓”：背后是規范不嚴謹滋生出的權力尋租

2010年11月04日 07:25法制日報【大中小】【打印】共有評論0條

但在“換房”過程中，某些官員或者同他們有聯系的人從中漁利，例如采取較低的價格和補償從農民手中征收土地，再用較高的價格賣給開發商，這個差價往往是補償款的十幾倍。這個過程并不公開，某些人利用職權從中獲利。

目前，必須在操作環節上進行規范，加強有效監管和問責機制，更多調研民意。國土部門應從國家層面盡快制定掛鉤試點收益分配的具體方案，使試點項目區的農民真正享受到掛鉤試點帶來的實惠

□視點關注

本報記者任雪本報實習生蔣新軍

近日，全國20多個省市正在進行的讓農民“上樓”行動引起了社會的極大關注。

被曝光的農民“被上樓”的地區盡管目標相同：將農民的宅基地復墾，用增加的耕地，換取城鎮建設用地指標。但他們共同的政策依據是，城鄉建設用地增減掛鉤。

據了解，“城鄉建設用地增減掛鉤”政策本意是推進城鄉建設用地的節約、集約利用，然而這場以政策為依據的“運動”，目前卻被指是曲解國家政策，為地方土地財政所驅動，正在演繹為違背農民利益、以地生財的新途徑。

“政策設計理念及出發點是好的，不過，國土資源部部長兼任國家土地總督察徐紹史也表示這個政策在操作中出現了一些問題。”中國人民大學土地管理系博士張遠索在接受《法制日報》記者采訪時說道。

據公開資料顯示，目前全國有20多個省份獲得了試點許可，一些試點城市正在進行拆村運動，并推出“宅基地換房”、“土地換社保”等相應政策以期達到村居改建為樓房的目的。然而，有學者調研后指出，由于缺乏監管，這場“試點”背后出現一批合法利益未得到保障的農民，境況堪憂。

“上樓”被指無法律依據政策成某些人漁利工具

“近期，我所在的研究小組對北京某郊區村里的153戶不愿意搬遷的家庭，做了一份民意調查。”張遠索告訴《法制日報》記者，調查結果顯示，有超過一半家庭是因為擔心搬遷以后利益受損而拒絕搬遷。

張遠索說，除了擔心利益受損外，“上樓”之后，村民們習以為常的“圈養家禽、曬農作物”都將可能變得“遙不可及”，而類似生活上的改變也成為一些村民拒絕“上樓”的原因。

“‘城鄉建設用地增減掛鉤’在實際操作中存在一些法律問題。將農民集中起來創造一個大規模的村莊，這種‘適度城市化’，改變了農村農民原來的生活生產方式，這種強制性的做法是缺乏法律依據的。這種強行的集中，不是正常的‘增減’。政策中明確的‘增減’，只是為了給土地規劃上的農業用地提供周轉空間，并不意味可以讓百姓強行搬遷。”北京大學法學院教授王錫鋅認為，如果要搬遷就應當以征地拆遷的方式來處理。

“在我們的走訪中，還有一些村民指出，原來的村居被拆、宅基地被拿走后，換到的只是一處小面積的房子。而且住進樓房后，收入沒增加，生活開支更大了。”張遠索說。

據相關媒體報道，河北某村的村居按每平方米600多元估價，而樓房按每平方米800元賣給村民。而村民則給這片6層的樓房起名為“雞架”———沒有陽臺，沒有電梯。更為嚴重的是，其中有一棟樓，蓋了一半裂縫了，又重新再蓋；樓房地基未使用圈梁，用的鋼筋也非常細；墻體外立面的涂料質量差，墻皮開裂；屋頂、墻體下雨天漏水。

不過，令人心憂的是，在這場農民“上樓”的運動中，問題不僅如此。

據一位不愿意透露姓名的知情人士說，一些地方政府并未按照承諾的以宅基地換房，而是根據房屋的建筑面積換房；還有一些地方建設者故意建設面積較大的房屋，農民不得不以商品房的價格購買多出的住房面積。

“事實上，在操作中，許多農民都不是完全地換房，而是必須從腰包里掏錢買房。有關部門曾承諾按照每人15平方米的標準，以戶為單位可獲得‘小平方米房屋’，但這一承諾很多地方并未履行，甚至連這樣的房屋都沒有開始施工建設。”上述知情人士透露說，農民失去了賴以生存的土地，在鎮里找不到新的工作，而且生活開銷很大，新生活面臨一定困難。

“在換房過程中，某些官員或者同他們有聯系的人從中漁利，目前一些地方采取很低的價格和補償從農民手中征收土地，再用較高的價格賣給房地產開發企業，這個差價往往是補償款的十幾倍，農民并未從中獲得應有的補償。這個過程并不公開，某些人利用職權之便從中獲利。”上述知情人士說，很多地方政府“圈地”后并沒有及時開發，因此而滋生的腐敗不容忽視。

“地方經營土地財政是一個公開的事實，特別是城市周邊的土地升值空間太大，一旦利用增減掛鉤大開綠燈把這些土地轉為建設用地，地方政府有很大的獲利空間。在制度上，目前仍沒有很好的辦法來遏制這種典型的‘與民爭利’。”王錫鋅認為，“增減掛鉤”政策如果操作不好的話，就成了“開綠燈”，農民的權益將受到更大的影響。

政策初衷為緩解用地緊操作不規范致權力尋租

查閱相關資料，記者發現，盡管出現了種種問題，但實際上，“城鄉建設用地增減掛鉤”政策的規劃初衷是為了進一步解決我國愈加緊張的城鄉用地問題。

據了解，中華人民共和國國土資源部于2008年6月27日發布《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，其中規定“城鄉建設用地增減掛鉤”指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(以下簡稱項目區)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

“這個政策主要是將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，農村擬將多少建設用地整理為復墾耕地，城鎮便可以增加相應面積的建設用地。”張遠索向記者解釋道，城鄉建設用地之間存在明顯的效率落差，并有擴大趨勢，必須大力推進城鄉建設用地的節約集約利用，“單純依賴數量型挖潛為特色的農用地開發整理，難以成為土地整理的持久方向，加大建設用地整理是推進土地節約、集約利用的重要途徑。”

近年來隨著社會經濟快速發展，耕地數量銳減，現存數量已經逼近18億畝耕地紅線。有業內人士指出，由于城鎮化、工業化等的快速推進，導致城鎮建設用地和農村建設用地同步增長，第二輪全國土地利用總體規劃設想的“城進鄉退”的格局實現難度很大。

“‘城鄉建設用地增減掛鉤’政策的試點是現實形勢所迫，同時也是落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》里‘鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤’的要求所致。”張遠索認為，制定政策的初衷是集約土地，促進城鎮化，既解決農村宅基地粗放占地現狀，又解決城鎮用地擴展所需要的建設用地指標，達到一箭雙雕的政策效果。

據公開資料顯示，今年6月，國土資源部部長徐紹史主持召開第14次部長辦公會議，而會議主題就是研究規范推進城鄉建設用地增減掛鉤工作。

會議提出，有的地方在部批準試點之外擅自開展“掛鉤”，擴大了城鎮建設用地規模，在一定程度上沖擊了現行土地利用計劃指標管理，影響了宏觀調控效果。在部批準的增減掛鉤試點范圍內，一些地方片面追求土地級差收益，違反規定跨縣域調劑使用周轉指標，將節余的指標用在中心城市，不利于城鄉統籌發展。

“不排除這些省份內非項目區的地方政府也渾水摸魚，搭政策順風車。”張遠索說道。

對此，王錫鋅直言不諱地表示，增減掛鉤政策用意在于保護耕地，“政策上，雖用一些農業用地轉換成建設用地，但同時也撤了一些村，多出來的面積彌補建設用地，這似乎是合理的。但在實際操作中，多出來的宅基地并非所有的都還原成農田耕地，這樣做沒有真正合理地解決用地問題。”

同時，對于“城鄉建設用地增減掛鉤”政策執行中出現的種種不盡如人意的現象，王錫鋅認為有制度的原因，也有操作的原因：“現在的集體所有制在很多地方是村長、村委會決定，集體所有權的產權不太清楚。此外，制度上對能否在承包期間抵制各強行征收行為不明確，在地方土地財政利益驅動下，官員濫用職權來進行尋租，獲取非法的收益。”

專家建議試點節奏放慢法律明確農民土地補償

對于各地農民“被上樓”現象的出現，中央農村工作領導小組副組長陳錫文在今年兩會時曾疾呼要“急剎車”。

同時，第14次部長辦公會議亦強調，目前“增減掛鉤”工作的確存在操作不當或監管不到位的問題，但更多的是各種冠以“增減掛鉤”名義開展的類似工作出現的問題，不必因噎廢食，而要加緊完善。要進一步深化對增減掛鉤政策規定的理解，加強對現行制度的執行監管，進一步完善制度本身。

“必須在操作環節上進行規范，加強有效監管和問責機制，更多調研民意，在實現國家宏觀利益的同時，切實保障農民利益。國土部門應從國家層面盡快制定掛鉤試點收益分配的具體方案，使試點項目區的農民真正享受到掛鉤試點帶來的實惠。”張遠索說道。

王錫鋅表達了同樣的觀點，他認為農民“上樓”涉及到重新規劃，“目前，防止有關政策被濫用的遏制程序必須前移，城鄉規劃的編制、變動、調整，都應該由利害相關者充分的參與。”

“中國土地征拆問題的癥結其實就在規劃這一環節，缺乏監督的規劃成了使各種侵害農民權益行為合法化的手段。”王錫鋅說道。

據了解，《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》中明確規定掛鉤試點工作應以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點。具體應當遵循尊重群眾意愿，維護集體和農戶土地合法權益等原則。

然而，有評論文章指出，這種規定在地方土地財政沖動下，并未得到很好的貫徹。

對此，王錫鋅認為，應當從法律上明確農民在土地承包期內享有的具體權利，同時在現有的產業制度不改變的情況下，加強和完善各種標準程度和監督。

“否則政府、人民都將受損，獲利的只有部分腐敗官員。”王錫鋅說。

“制度層面須繼續強化土地承包經營權的物權地位，虛化土地所有權，只有這樣，才有利用市場配置資源的產權基礎。”張遠索認為，在試點城市批準節奏上，應該放緩，如此數量眾多的省份和城市在短短幾年內齊上馬，失去了“試點”本身的意義。針對出現的問題，分析其產生原因進而制定相應措施，比如對于認識上的偏差，需要對試點省份主管領導和項目區負責人進行再培訓，做法不規范和管理有缺陷的地區要實行主管人員問責制。