2011年02月26日 16:52
來源：中國青年報 作者：張 蕾 王俊秀

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“戶籍制度改革要讓農(nóng)民得到實惠，但是現(xiàn)在很多地方的改革不是著眼于解決問題，而是謀取農(nóng)民手中土地的利益。”在1月8日舉辦的2010中國改革年會上，中國社會科學(xué)院研究員于建嶸表示，“很多地方戶籍改革的動機是想拿農(nóng)民的土地，而不是促進社會人員的自由流動、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。”

這一觀點得到與會多數(shù)專家贊同。中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授陶然提出，戶籍改革應(yīng)與土地改革聯(lián)動。

戶籍改革不能光琢磨農(nóng)民的土地

于建嶸認(rèn)為，目前很多地方的戶籍制度改革存在問題，是因為戶籍制度背后的東西沒有剝離，附在戶口上的擇業(yè)、薪酬、醫(yī)療、教育、住房待遇、社會保障、福利等沒有剝離。城鎮(zhèn)化道路必須進行配套的戰(zhàn)略性改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的、每一位居民或公民都能享有同等公共服務(wù)的體制。

“公共產(chǎn)品的供給雖然不能一蹴而就，但是方向一定要明確，不要天天琢磨農(nóng)民的土地。如果農(nóng)民自己愿意把土地轉(zhuǎn)移出去，那地不就自然能出來了么？”他說。

“現(xiàn)在的一些城市化其實是假的，因為很多人沒有城市戶口。”陶然認(rèn)為，當(dāng)前戶籍的真正內(nèi)涵是以“住房、低保、教育”為核心的公共服務(wù)，戶籍制度改革本身是一個目標(biāo)而非手段，簡單地“宣布”取消城市與農(nóng)村戶口，很難有什么現(xiàn)實效果；而手段恰恰需要跳出戶籍之外，以“土地-戶籍-財政”聯(lián)動改革探索公共服務(wù)的籌資創(chuàng)新。

應(yīng)讓“土地的城市化”為“人口的城市化”服務(wù)，進而促進更多農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移。”陶然說，“此舉從短期看，可以緩解低端勞動力短缺，有助于應(yīng)對勞動力成本上漲。從長期看，將有利于建立公平健全的公共服務(wù)制度，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和持續(xù)增長。”

戶籍和土地聯(lián)動改革

對于把土地和戶籍兩項改革進行聯(lián)動的建議，于建嶸表示贊同。

“獲得更多建設(shè)用地指標(biāo)的沿海城市應(yīng)更多吸納非戶籍常住人口為本地城鎮(zhèn)戶籍人口。”于建嶸說，“全國統(tǒng)一城市建設(shè)用地指標(biāo)，建立地區(qū)間土地利用指標(biāo)的交易機制，讓農(nóng)村由于宅基地整理和復(fù)耕而增加的建設(shè)用地指標(biāo)可以在地區(qū)間重新配置。但在此過程中，土地的再配置與戶籍改革聯(lián)動，哪里要更多的建設(shè)用地指標(biāo)，就必須相應(yīng)增加本地新增戶籍人口的數(shù)量，特別是要接納那些已經(jīng)在城市工作和生活的非戶籍人口。”

對于一些城中村，陶然建議，政府完全可以對村民保有的那部分土地，發(fā)放國有土地使用權(quán)證，然后村民就可以組織起來獲得銀行土地抵押貸款，或引入社會資本，建設(shè)住房與商業(yè)地產(chǎn)。政府同時還可以約束這類房屋一定時間內(nèi)不能作為商品房售賣，而只能作為面向不同層次群體的出租房。“這樣城市出租房的供給機會增加，租金也不會太高，地方政府也就未必需要大規(guī)模地建設(shè)廉租房或者公租房了。”

對完成改造城中村，特別是作為外來人口居住的城中村地段，政府可逐步考慮在那里建一些公立學(xué)校，接受外來人口子女入學(xué)。在通過上訴機制解決外來人口住房問題和子女教育問題后，戶籍制度改革就完成了實質(zhì)性突破。

戶籍改革可漸進完成

陶然還建議，為防止出現(xiàn)政府短期內(nèi)為所有流動人口提供服務(wù)而財力不足的局面，要為流動人口加入城市戶籍設(shè)置一定的“準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”，為達到該標(biāo)準(zhǔn)的遷徙人口建立一個“城市戶口福利包”。

“城市戶籍準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”可制定為：在該城市就業(yè)2～3年，累計6～12個月的月均收入超過個人所得稅免稅額，繳納“五險”滿2～3年。對于一些特大城市，可另設(shè)一些稍高、但也不能太高的收入和居留時間標(biāo)準(zhǔn)。

“福利包”應(yīng)該包括城市最低生活保障、住房補貼性安排(包括經(jīng)濟適用房和“兩限房”的購買權(quán)，廉租房及公租房的租用權(quán))，子女義務(wù)教育公立學(xué)校入學(xué)權(quán)利，民辦學(xué)校義務(wù)教育入學(xué)補貼等。

其次，將該福利包與農(nóng)村的耕地承包權(quán)掛鉤，讓農(nóng)民在兩者之間擁有自主選擇的權(quán)利。達到“城市人口準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”的農(nóng)村遷移人口，在自愿的基礎(chǔ)上(無償)放棄其在農(nóng)村的耕地承包權(quán)，就可獲得遷入城市戶口并且享受“城市戶口福利包”；不愿意放棄耕地承包權(quán)的農(nóng)民工則只能獲得子女義務(wù)公立學(xué)校入學(xué)權(quán)，不享受其他福利。

陶然認(rèn)為，戶籍改革需要一個循序漸進的過程。由于城市戶口準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)并不隨經(jīng)濟發(fā)展和收入水平提高而同步增加，所以對不斷增加的勞動力收入而言，標(biāo)準(zhǔn)實際上是逐漸降低了。當(dāng)最終留守農(nóng)村者收入也達到“城市戶口準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”所要求收入的時候，戶籍制度的改革就徹底完成了。