文貫中：徹底改革現行土地制度才可根治三農問題

解決“三農”問題的根本途徑是城市化，讓農民分享城市的聚集效應。應徹底改革現行土地制度和戶籍制度，使城市化轉到市場主導的模式上來

文貫中 熊金武/文

城市化的真諦只有一條，就是吸納農村人口進城定居，以降低農村人口在總人口中的比重。也就是說，不僅農村勞動力，其配偶、子女，甚至親人都要能自由進入城市工作、生活和定居，真正成為具備在城市環(huán)境下自身再生產能力并能融入城市生活的市民。

解決“三農”問題的根本途徑是城市化，讓農民分享城市的集聚效應。幾億農村人口亟待進入城市定居，中國城市化任重道遠，可謂最大的民生工程。這個國情要求中國城市化必須以吸收農村人口，尤其是邊遠地區(qū)的貧窮農民先行。這樣可提高土地和投資利用效率，充分發(fā)揮城市人口集聚效應，形成可持續(xù)性內生經濟增長，降低城鄉(xiāng)收入差距。

人口密集型城市化

人們常說，中國官方城市化率在2009年已達46.6%，約1.5億到2億名農民工進城工作，并由此認為中國城市化發(fā)展迅速。不過，政府主導下巨額資金和土地投入到大、洋、全的城市現代化建設，卻導致城市房價高漲，新建成區(qū)人氣不足，缺乏吸納農村移民的能力。

已經進城打工的農民工很難取得戶口、住房、就業(yè)、醫(yī)保和社保，更無法實現家庭團圓，大部分最終只能重返農村。這說明上述城市化率被顯著高估，據經濟學家華生嚴格按照城市戶籍人口計算，發(fā)現城市化率僅為30%左右。

通過慘痛的教訓，我們認識到經濟發(fā)展的路徑須基于符合本國要素稟賦的比較優(yōu)勢。在究竟走什么樣的城市化道路問題上，我們也無法回避本國的要素稟賦。究竟是走人口密集型的東亞城市化道路，還是走土地、資本密集型的北美城市化道路，已尖銳地擺在我們面前。

如果在有限的城市土地上最大限度地吸收外來人口，特別是農村人口工作定居，實現人口密集型的城市發(fā)展，中國城市化水平就能獲得實質性的提高。

然而，在現行土地制度和戶籍制度下，城市化成本居高不下，新建小區(qū)往往缺乏內在活力，形成巨大的城市集聚效應的無謂損失，有礙于以擴大內需為主題的經濟增長方式轉型。選擇符合國情的城市化道路成為當務之急。

“老浦西”“新浦東”

“老浦西”和“新浦東”是同一區(qū)域形成的城市化經驗。“老浦西”興起以近代上海自由市場經濟為基礎，“新浦東”則在政府主導下在短短20年里一躍成為世界現代化水平最高的城區(qū)之一。

在將“租界”和“舊上海”這些符號抽象掉，并拋開籠罩在這些名詞身上的意識形態(tài)外衣以后，“老浦西”和“新浦東”不僅代表城市發(fā)展先后順序的不同時間概念和分列黃浦江兩岸的不同地理位置，更體現了兩種城市化道路及其產生的城市集聚效應的績效差異。對于正向世界各地尋找城市化啟示的中國來說，認真反思和比較“老浦西”和“新浦東”所代表的寶貴的本土性經驗，具有特別的指導意義。

“老浦西”的興起得利于由租界開創(chuàng)并為華界當局借鑒的一系列市場導向型城市制度，主要包括《土地章程》、中外人口自由流動制度和地稅、房捐制度。《土地章程》奠定了城市土地明晰的產權基礎，城市擴張所需土地是郊區(qū)農民基于對土地市場的價格信號做出反應而自愿提供。

“老浦西”中心區(qū)土地面積只有87平方公里，平均每年擴張不超過1平方公里，而1950年人口達到414萬，超過了4.7萬人/平方公里，吸納就業(yè)人口186.5萬人，超過了2.1萬人/平方公里。

小刀會起義后，華洋分居被打破，外來人口可以自由進入租界和華界，構成“老浦西”總人口的85%，其中很多是來自外省的窮苦農民、難民和災民。地稅和房捐成為城市房地產增值收益再分配的合理機制，占到租界財政收入的60%，構成了城市基礎設施建設的主要資金來源。

“老浦西”城市化是以市場原則為基礎的，人口、土地、資本等要素根據市場供求以價格為杠桿自由流動，體現了強大的人口吸收能力，極大地發(fā)揮了城市集聚效應，方才成就了近代上海的輝煌。“老浦西”模式代表了一條人口密集、土地集約型的城市化道路，吸納了大量農村人口，符合城市化的真諦。

“新浦東”的興起得力于在城市土地管理制度、戶籍制度和土地財政框架下政府主導的大規(guī)模土地和資本要素投入。截至2007年，浦東新區(qū)累計城市基礎設施投資額1883億元，全社會固定資產投資額7549億元，而出讓土地面積累計達到72平方公里，耕地面積減少151.7平方公里，相當于耕地總面積的65%。2007年“新浦東”建成區(qū)面積已快速增長到228平方公里。在1997年后的十年間每年擴展面積超過15平方公里，相當于半個“租界”。

不過，高企的房價和戶籍制度排斥絕大部分的外來農民進城定居。這導致“新浦東”吸收外地人口，尤其是外地農村人口的能力極低，不僅建成區(qū)人口密度和單位面積吸收就業(yè)人口遠低于“老浦西”，且呈現出持續(xù)下降趨勢。外來人口在常住人口中所占比例只有30%左右，實現定居的外來人口也多不是農民，于是“新浦東”人口集聚效應微弱。

向“東”？向“西”？

可以看出，“老浦西”市場主導型城市化道路能大量吸收外地人口，特別是農村人口，不僅符合城市化的真諦，而且符合人多地少、農村人口龐大的國情。

這種模式是循序漸進的，尊重經濟發(fā)展的階段性和社會進步的多樣性，對各種收入結構的人口，特別是來自外地貧困地區(qū)的農村人口具有高度包容性。

同時各種要素在價格的指引下，自由流動以反復探索各種窮盡城市集聚效應的機會，實現符合國情的資本、技術、勞動力和土地等資源的最有效配置，符合經濟內生增長的要求，是可持續(xù)和可復制的城市化模式。

“新浦東”經驗代表政府導向型城市化，并未做到大規(guī)模吸收農村人口融入城市，降低農村人口在總人口中的比重。

有目共睹的是，投入了巨額資金和土地的“新浦東”建成區(qū)由于人口密度低和樓宇空置率高，導致服務業(yè)難以發(fā)展，進而越發(fā)難以吸引外來人口定居，形成惡性循環(huán)。與“老浦西”人口增長和服務業(yè)繁榮的良性循環(huán)相比，“新浦東”城市集聚效應遠未窮盡，缺乏內生性的經濟發(fā)展活力。

總之，人口密集型的“老浦西”模式就是一條具有可復制性的市場導向型城市化道路，與土地資本密集型的“新浦東”經驗相比更符合國情，更能發(fā)揮城市的集聚效應。可是現行體制下，勞動、資本和土地三大生產要素自由流動所面臨的種種制度性障礙，其中又以土地要素和農村人口的自由流動受到的制度障礙為最。

為了提高城市資源配置的效率，加速農村人口進城定居，在加強城市規(guī)劃的同時，中國應廢棄將土地的用途管制等同于對土地的民間所有權的徹底剝奪的做法，徹底改革現行土地制度和戶籍制度，使城市化轉到市場主導的模式上來。能否接受和推廣“老浦西”模式，是對國人眼光和氣魄的嚴峻考驗。-

文貫中為美國三一學院教授，熊金武為三一學院訪問學者

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