2011年03月22日 11:28
來源：城市化網

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隨著我國城市化進程的推進，農民與土地的關系正悄然變革，越來越多的農民脫離農業、走出農村。于是，所有關注三農問題的人開始探尋：農村的出路在哪里？于是關注的目光聚焦到農村的土地。業內人士預言，在農村上演的新一輪土地改革將進一步打破城鄉二元結構。

那么，農村土地改革帶給農民的究竟是福祉還是禍患？什么樣的改革方式將助力我國社會發展逐步向著城鄉一體化方向邁進呢？

回顧：新中國農村土地改革歷程

通過梳理我國農村土地改革的發展脈絡，我們不難看出，自新中國成立，農村的土地經歷了個體農民私有向集體所有制轉變，新一輪土地改革嘗試賦予農民在土地上的更多權利。

歷程1：封建土地所有制→農民土地所有制

建國之初，政府頒布了《土地改革法》，規定廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，農民不僅獲得了土地，而且對擁有的土地“有權自由經營、買賣和出租”。

歷程2：農民土地所有制→集體所有

1954年-1956年，社會主義改造收回土地所有權。被譽為“三大改造”之一的農業改造，目的是要確立社會主義性質的土地制度，確立社會主義經濟關系。農民個人直接所有的土地，也從土地無償入股、統一經營，發展到農村土地集體所有。

歷程3：集體所有→三級集體所有

1957年-1978年，“三級所有”的土地改革。由于歷史的種種原因，國內農業供給相對有限，所以又一次進行土地改革。在土地集體所有的基礎上，土地屬于三級集體所有，即人民公社、生產大隊、農村生產小隊三級所有。社員集體在公有土地上統一生產和勞動，社員沒有任何私有土地，徹底消滅了私有制。這一階段是農民的土地使用權徹底被收回的階段。

歷程4：家庭聯產承包責任制讓土地所有權與使用權分離

1978年，十一屆三中全會拉開了中國改革開放的序幕，鄧小平提出并主張實施家庭聯產承包責任制，從1983年開始在全國廣大農村全面推行。到1983年底，98%左右的農戶都實行了包干到戶，家庭承包經營的土地面積占耕地總面積的97%左右，實現了土地所有權與使用權的分離。

歷程5：“新土改”允許土地流轉

改革開發30年后，2008年10月12日，十一屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。決定中提到，“完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場。”

盤點：各地探索土地流轉

盡管2008年9月30日，胡錦濤考察安徽小崗村定調新土改方向——保持現有土地承包關系穩定并長久不變，并允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，然而自從有家庭承包責任制以來，農村土地流轉就在悄然進行。特別是隨著工業化的發展、城市化進程的推進，農民與土地的關系正悄然變革，越來越多的農民脫離農業、走出農村，有的農民就把土地或轉讓或轉包或轉租給別人。

有數據表明，上世紀80年代末90年代初，全國農地流轉量僅占承包地總量的1-2%，90年代末達到4%左右，現在已經達5-6%。一些經濟發達地區如浙江省，則高達30%左右。

在新一輪的土地改革進程中，各地對農村土地流轉進行了一定程度的探索，產生了很多新鮮事物，并總結了不同的模式。比如，小崗村從“分田到戶”到新型合作化，甘肅成立首個土地股份合作社，福建三明農戶土地承包經營權可抵押貸款，溫州通過創新耕地流轉模式穩定糧食生產，天津則推行宅基地換房。

國務院批準重慶、成都設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，兩地在不同程度試點土地流轉。

成都市從2008年開始啟動農村產權制度改革試點，成立國內第一家產權交易所，并形成了多種相對成熟的土地流轉模式，比如：紅砂村的土地租賃模式，龍華村的集中經營開發模式，湯營村的土地入股“股權+紅利+工資”的模式，蒲江縣通過龍頭企業土地轉包模式等。

重慶在土地改革領域大膽探索，土地流轉方式多樣，包括轉包、出租、互換、轉讓、入股、自愿交回等，并創造了土地換社保的九龍坡模式。九龍坡區凡擁有穩定的非農收入來源，又自愿退出宅基地使用權和土地承包經營權的，可以申報為城鎮居民戶口，并在子女入學、就業扶持、養老保險、醫療保險、生活保障等方面與城鎮居民享有同等待遇。

各方聲音

當農村土地流轉在我國悄悄地進行時，業界曾有關于“農村土地是否要私有化”的激烈爭論，盡管有的沒有直接說“私有化”，但細看爭論的焦點內容，流轉土地被定格為“私有化”。

有一種聲音說：土地私有化，把土地產權交給農民，這樣農民可以自由處理自己的土地；建立農村土地交易市場，允許土地自由流轉，把土地變成一種財富而非枷鎖。

中國社會科學院于建嶸教授的觀點很有代表性，他認為，必須改變農村現存的土地制度，明確農民的權利。也就是說，要先從法律上把土地還給農民，然后再考慮用市場手段來解決農地征用問題，探索建立農地交易方面的制度。

另外有經濟學家分析，發展中國家貧窮的關鍵是產權不明確，資產無法變成流動的資產，并主張把土地產權還給農民。吳敬璉先生換了個提法，將“田間權”，即永久的使用權還給農民。他說，“這個問題不解決，許多像種田大戶的加速形成，進城務工經商農民的生產資金和生活資金等問題都很難解決”。

厲以寧先生也表示，當前制約農村金融發展的是現行農村產權制度，尤其是農村宅基地管理制度，宅基地和住宅不能流轉、不能抵押，不利于農民致富和農村經濟發展，不利于農村剩余勞動力的轉移，嚴重阻礙了城鎮化進程。

這是一種聲音，讓我們再來聽聽另一種聲音：解決中國的農民問題，寄托于農地“私有化”是不現實的。土地制度無論怎么“化”，都無法在農地上創造增量了。相反，如果農地“私有化”了，一旦城市化和工業化遇到挫折或危機，農民工返鄉躲避危機的退路就很窄了，數億人的吃喝拉撒睡等“麻煩事”就不得不集中在城市里解決，幾乎沒有回旋余地，這是很危險的。

比如，經濟學家溫鐵軍曾不無擔憂地說，一個農民如果將農地承包經營權轉讓，又將宅基地使用權出售，那么他實際上已經與他的土地失去了聯系。轉讓而得的現金哪有土地牢靠？這樣的農村土地集體所有制，實際上已經和私有制差別不大了。

李昌平也曾說，集體沒有任何土地的權利，對于農村是災難性的。集體沒有土地權利，村民自治就沒有了經濟基礎。

爭論歸爭論。黨的十七屆三中全會明確提出了土地流轉政策，農村土地允許流轉了。不過，是使用權的流轉，并沒有私有化，而且要堅持三個原則，“農村土地流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益”。

農村土地經營權的流轉，成為提高農業產業化的必由之路。相關實踐證明，農村土地流轉緩和了人地矛盾，使部分農民從土地上轉移出來，促進了農業規模經營，提高了農業的效益，也增加了農民的收入。

不過，由于當前農村土地流轉不健全，缺乏統一的土地流轉價格指導辦法及糾紛處理辦法，個別流轉模式讓農民的發展權無法得到保障。

有媒體披露，當前在一些地方土地流轉存在“四多四少”：農民自行流轉多，報村鎮批準備案少；口頭協議多，書面協議少；雙方約定不明的多，約定明確的少；書面協議內容不規范的多，內容規范的少。為此，業內人士建議，為防止農村土地流轉“走偏”，相關部門應盡快研究制定土地流轉指導價格，加強合同化管理，并出臺政府在土地流轉中的行為規范，建立雙方權益的保障制度。

結語：稍加揣摩，不管爭論的是土地性質的公與私，還是農村土地能否流轉，各方的初衷是好的，都是希望幫助農民更好地保護土地的權益，所不同的是如何做到更好地保護。

我國的城市化進程在加速推進，農村土地改革的腳步也不會停止。在此，筆者呼吁：由于我國農村的土地狀況十分復雜，改革應體現多樣性，不能搞“一刀切”。無論采取什么樣的方案，都應該在考慮社會穩定和經濟發展的同時，充分體現農民的意志，保護農民的利益，讓農民獲得平等的公民待遇。只有這樣的土地改革，才是受農民歡迎并有長久生命力的。否則，帶給農民的將是無盡的禍患。