《瞭望》：土地困境的法治出路

2010年09月27日 23:02《瞭望》新聞周刊【大中小】【打印】共有評論0條

編者按：佟麗華為北京致誠農民工法律援助與研究中心主任、北京市法學會農村法治研究會會長、全國律師協會法律援助與公益法律事務委員會常務副主任、新中國成立60周年大慶“依法治國”彩車上唯一的律師代表。基于其所率領的團隊十余年的專職公益法律服務經驗與過去一年的專項調研，對中國農村法治熱點問題進行了系統梳理并提出政策建議，是為本文。2004年以來，中央連續7年的“一號文件”都是針對“三農”問題作出，這充分體現了中央對“三農”問題的重視。但知易行難，直到現在，很多重要問題仍舊沒能得到很好解決，農村發展依舊面臨巨大挑戰。究其原因，我們認為最主要的是中央政策沒有及時轉化為可操作的法律。

如果說當前中國城鄉經濟社會發展不平衡，那么在立法和執法層面也存在這種明顯差異。甚至可以說，城鄉發展不平衡的根源是法治的不平衡。要想切實推進農村發展，就必須認真研究制約農村發展所面臨的種種法治環境，大力推動農村法治的發展，為農村及農民發展注入新的活力。

當前中國農村的“萬花筒”

耕地紅線堪憂。

為了真實了解農村耕地減少情況，我們曾于2009年4月組織專人到河北省52個自然村進行了走訪，發現普遍存在耕地減少情況。上世紀80年代末90年代初剛分地時，52個自然村共有耕地大約16萬畝，到2009年初，減少了近10萬畝。基本情況是，經濟越發達的農村，耕地減少越嚴重，有些農村已經基本沒有耕地。

2010年春節前夕，我們又組織了一次首都大學生“農村法治熱點問題調研活動”，在調研涉及全國22個省、區、市的66個村中，過去5年平均每年減少耕地約2000余畝。

我們謹慎估計，2004年以來我國每年凈減少耕地應當不少于1000萬畝。按這樣的數據估算趨勢，不久后，全國耕地18億畝紅線可能保不住。

失地農民可能過億。

中國目前失地農民到底有多少？由于缺乏全國性的權威數據，我們只能通過各種方法來試圖分析這個數據。

根據近年福建、四川、廣東等地不同渠道公布的失地農民人口數據，以及失地畝數來綜合分析，我們認為，目前全國失地農民總數應當在1.2億左右。從分布來看，這些失地農民主要分布在城市周邊。他們當中有的還是農民身份，有的可能已經轉為居民戶口。按上述每年減少耕地1000萬畝計算，每年新增加失地農民應當在700萬左右，到2015年，中國失地農民有可能超過1.5億。

近些年來，在一些大中城市周邊的失地農民能夠獲得較高的貨幣補償，有些還能解決社會保障和就業。但總的來看，在當前中國的1億多失地農民中，大多數都只是獲得了貨幣補償，既沒有社會保障，也沒有安排就業，同時貨幣補償的數額也較低。當失地農民花完了手中的積蓄，在無法就業，也沒有社會保障時，他們將可能淪為城市中的貧民，這將對社會穩定帶來嚴峻挑戰。

征地事件日益嚴峻。

近年來，農村征地引發的社會矛盾日益尖銳，主要表現為直接暴力沖突、群體上訪和失地農民的大量出現。從我們對媒體廣泛報道的30個群體性案件研究來看，這些群體性案件背后反映的是嚴重侵害農民權益問題。

具體表現在：征地補償標準低；挪用、截留、拖欠征地補償款導致實際獲得補償更少；農民無平等協商權和知情權；失地農民缺乏有效合法救濟途徑；暴力征地激化社會矛盾。

環境污染突出。

《2009年中國環境狀況公報》對農村環境狀況的描述為：“當前農村環境問題日益突出，形勢十分嚴峻。突出表現為農村生活污染治理基礎薄弱，面源污染日益加重，農村工礦污染凸顯，城市污染向農村轉移有加速趨勢，農村生態退化尚未有效遏制。”

我們對100個媒體報道案例的統計數據表明，累積性污染為95件，其中污染持續時間5年以上的為47起，有不少污染企業是地方政府招商引資企業或者是當地支柱產業。從案件的受害人群來看，這100件案件全部為受害者人數眾多的情形。從統計案例中還可看出，政府監管薄弱、環保意識差、維權反應機制不健全，是當前農村環境保護領域普遍存在的問題。

“違章建筑”治理難。

大量“違建”為城市近郊治理帶來嚴峻挑戰：衛生環境臟亂不堪，村容鎮貌普遍較差；水、電、氣等超負荷運轉，基礎設施嚴重老化；消防隱患潛伏在雜亂的“城中村”。

違章建筑的泛濫，歸根結底是政策以及管理的滯后造成的：有些開發商初期只負責樓盤開發，而后協調規劃等部門關系以獲得銷售許可，但對本應負責的綠地等配套開發卻長期拖延，導致未被開發區域農民建設大量“違章建筑”；城市開發具有一定的漸進性和不確定性，為降低拆遷成本，有些地方政府過早停止了對農民建設房屋的審批，堵住了合法渠道。

宅基地案件缺準繩。

由于近年農村有很多拆遷行為，拆遷后農村居民可以獲得相對較高的補償。加之我國禁止城鎮居民購買農村宅基地房屋政策的出臺，許多原本已經履行完畢的農村宅基地房屋出售人在利益驅使下，紛紛到法院起訴，要求確認原房屋買賣合同無效，并要求買受人返還房屋。最高人民法院尚未就該類案件發布統一的司法解釋，在是否受理該類案件、是否受訴訟時效約束、如何認定合同效力、如何處理無效合同等問題上，各地法院之間，甚至同一法院的不同法官之間的認識并不一致。

“小產權房”處境尷尬。

中國社科院發布的《城市藍皮書》顯示，截至2007年上半年，“小產權房”已達現存全國實有城鎮房屋建筑面積330億平方米的20%以上，即66億平方米。2009年8月，國土資源部《關于嚴格建設用地管理促進批而未用土地利用的通知》提出：嚴肅查處違反土地管理法律法規的新建“小產權房”和高爾夫球場項目用地。

但政府面臨的難題是：由于前期管理不善，導致如今的“小產權房”已經做大。這時“小產權房”問題已經不是簡單的政府與村委會和開發商的問題，而是演變為政府和購買“小產權房”的業主之間的問題。大規模拆除將使政府和百姓付出巨大的經濟損失、引發無盡糾紛和尖銳的社會矛盾。不拆，又面臨“小產權房”發展日盛、公然違背政府政策的尷尬。

集體資產分配不透明。

內蒙古包頭市九原區尹六窯村分配土地補償款時“等級制”、“世襲”制的案件，曾引發社會對農村集體資產收益分配問題的關注。根據《村民委員會組織法》，村民會議有權決定征地補償費等分配事項，鄉鎮政府沒有權力強行干預。在2003年2月召開的全國法院立案工作會議上，最高人民法院立案庭認為，農村集體經濟組織成員與農村集體經濟組織因征地補償費發生的爭議，不屬于平等主體之間的民事法律關系，不屬于人民法院受理民事案件的范圍，人民法院不予受理，應由行政部門協調解決。也就是說，類似案件基本被排除在法院訴訟之外。

那么，認為權益受到侵害的少數農民，又能通過什么樣的程序和制度來救濟自己的權利呢？這個問題不僅制約著農民維權，也讓基層政府和司法機關感到無奈。

“村官”腐敗較嚴重。

我們分析了50起“村官”職務犯罪的案件，其中針對集體財產的就占了45起，主要表現為：明顯違反基本的財務管理制度，最常見的有收款不入賬、領款不簽字、長期打借條占用公款不還、違規提款、無票據報銷等；通過偽造憑證、偽造村民簽名、虛構事實偽造項目等，騙取各類專款、補償款項等；巧立名目，私分、揮霍集體財產；挪用公款，滿足借貸、做生意、賭博等私欲。