《瞭望》：土地困境的法治出路(3)

2010年09月27日 23:02《瞭望》新聞周刊【大中小】【打印】共有評論0條

盡快制定農村房屋管理法

我國憲法、土地管理法等僅對宅基地的權屬性質作了原則性規定，有關農村房屋的內容幾乎沒有。如果不及時在立法層面對農村房屋的權屬、建造及轉讓等加以明確和調整，由農村房屋衍生出來的問題將越來越多，這不但會損害農民的切身利益，也將使國家的管理陷入被動。建議全國人大盡快調研制定農村房屋管理法，通過立法，解決以下幾個主要問題：

確立農民宅基地建設房屋的審批、監管、確權等基本制度。對農村房屋建設的規劃管理作出規定，目前實踐中依據的主要是各市、縣制定的地方規范性文件，各地在宅基地面積標準、自建房層高限制、農民建房申請程序、審批權限劃分等幾個關鍵性問題上均無一致性規定。

確立嚴格的臨時建筑審批、監管制度，解決城鄉結合部的“違章建筑”問題。這里“臨建”是專就農村建房而言，即只要村民欲搭建符合政府開發時間、規劃、安全等要求的房屋，都可以獲準建設并被頒發《臨時建筑許可證》。與其讓農民申請建房的途徑受阻，不如變堵為疏，既疏通了農民的致富之路，又減少了政府日后“拆違”的成本支付。

確立農村宅基地房屋的合法流轉制度。可以建立農村宅基地房屋交易市場，允許農村宅基地房屋買賣，取消對城鎮居民不得購買農村宅基地上房屋的政策限制。此舉將極大刺激農村經濟的發展，同時可以預防和減少農村宅基地房屋私下隱性交易的數量，遏制城市房價快速上漲。為避免農村居民出售房屋后流離失所，并預防農村宅基地市場放開后一部分人憑借資金優勢進行土地兼并、壟斷農村宅基地，法律可以對農村宅基地房屋買賣雙方的資格、條件進行明確限定。

本著分清責任、分類處理的原則，妥善解決現有“小產權房”問題。建議根據“小產權房”的具體形態作出不同的處理決定：對于嚴重違規的“小產權房”要堅決予以拆除，包括違反土地利用總體規劃、非法占用耕地(尤其是基本農田)、存在嚴重質量安全隱患等的“小產權房”；對基本符合規劃，又無質量安全隱患的“小產權房”，建議制定制度，予以分類解決。

為了維護“小產權房”的保障性功能和市場的公平，對已購“小產權房”的中高收入人群，可按照商品房的政策辦理，由相關部門確定補交費用的標準，將該“小產權房”轉為商品房。對低收入人群，可以自愿選擇按商品房政策或保障性住房政策處理。將現有“小產權房”轉為保障性住房，不僅能滿足普通百姓的住房需求，減輕政府負擔，而且必將平抑當前過高的房價，使房價趨向合理。

加強行政監管和司法救濟

中央政府和有關部門多次發出通知，要求保護農民利益。以我們多年的基層工作經驗來看，這些通知出發點是好的，但不一定有明顯效果。究其根源，關鍵在于一些基層區縣、鄉鎮政府和村委會形成特殊的利益共同體。與之相比，農民處于絕對的劣勢。

在特殊利益共同體與農民權益的博弈中，只有中央政府的有力介入，才能遏制權力的放肆，才能給農民以力量。只有中央政府統籌協調，才能科學有效地推進農村發展并保障農民權益。

2010年中央“一號文件”指出，“完善黨和政府主導的維護群眾權益機制，切實解決好農村征地、環境污染、移民安置、集體資產管理等方面損害農民利益的突出問題。”為實現保護農民權益和避免矛盾激化的雙重目標，建議建立有效的中央政府主導的農民權益維護制度。當前來看，至少有使建立和完善以下制度：

建立中央和省級政府對農民就土地、環保等群體性投訴的受理、調查和處理機制。當前，對于農民就土地、環保等問題的投訴和處理，主要還是依靠地方政府。農民上訪，往往也是省一級或者中央職能部門將接到的信訪材料直接轉回地方處理，如果當地政府作為利益相關方，就無法保證處理案件時的中立和公正。

法院要成為維護農民權益的重要屏障。當前法院對征地補償金分配、環境污染、耕地糾紛等很多案件，往往拒絕受理。法院拒絕受理案件往往阻塞了依法解決糾紛、依法維護農民權益的司法路徑，其結果可能就是非法的、暴力的局面或無休止的上訪。

國家要把律師當成維護農民權益的一支重要力量。當前律師辦理農村征地、環保等案件面臨著巨大壓力。建議由黨和政府大力推動，建立一批法律援助類的社會組織，通過政府購買服務的模式給予資金支持，為國家依法處理類似案件培養一批專業人才，以建立一套新的社會化、職業化、專業化維護農民權益和糾紛解決機制。

加強對村民自治及村集體資產的有效監督和管理。為落實中共中央《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》的有關精神，以下工作應獲重視：有效落實村民選舉制度；確立集體成員平等的集體資產分配制度；加強政府對村民自治的有效監督和管理；確立有效的村集體資產年度審計及向村民公開制度；確立對村民自治的司法救濟制度。

當前在農村存在兩類嚴重侵害農民權益的違法行為：區縣及鄉鎮政府和村委會違法占用土地；環境污染問題日益嚴重。遺憾的是，在這個過程中，有些違法行為所獲處罰過于輕微。如根據大氣污染防治法和固體廢物污染環境防治法，罰款額度最高限額分別為50萬元和20萬元，這樣的處罰力度，客觀上造成了“違法成本低、守法成本高”的現狀。建議國家切實加大行政執法力度，嚴厲處罰侵害農民權益的違法行為，切實維護農民權益。

政策聯動農民人口結構變化

隨著社會的轉型，農民的狀況日益復雜，單純農民的概念已經不足以反映農村人口的現實問題。我們認為，中國農民已經分化為四類特定人群。

第一類，傳統農民，即生活在農村的農民。

第二類，新市民。是指轉到城市定居、有穩定生活來源的人，主要包括兩類：一是因失地、上學、參軍等原因轉為城市居民戶口，有穩定工作或享受社會保障，從而實現有穩定收入的人；二是戶口雖然還是農民，但已經在城市定居，因失地獲得高額補償、子女贍養、就業、自營等原因，有穩定生活來源的人。

第三類，農民工。他們在城鄉之間流動，在外打工主要是希望獲得更多現金收入以改善家庭生活條件，并不一定要在城市長期定居。

第四類，失地農民。主要有兩類：失地后戶口已經轉為居民，但無穩定工作也無社會保障；失地后身份仍舊是農民，無穩定工作也無社會保障。

從人口角度而言，我國當前已經不是簡單的城鄉二元結構，更不是城鄉一體化可以概括，而是已經進入城鄉三元結構時代：即以城市為基礎的市民、以農村為基礎的農民和以城鄉流動為特征的農民工與失地農民。綜合考慮，到2015年，按農民工2.1億、失地農民1億計算，這種處于流動狀態的第三元人口將超過3億。

農民人口結構變化要求農村政策進行相應調整。針對傳統農民，應切實推進涉農法律和政策改革。

在農民工方面，現有勞動立法立足于建立穩定的勞動關系，這有助于保障勞動者權益，但忽視了我國將長期存在的流動農民工群體，忽視了這個群體中大部分人勞動關系短期、靈活的根本特征。建議研究制定一套更符合這個流動群體的特殊的用工制度，如關于其養老保障，對穩定就業的，通過職工社會保險來解決；對工作變換頻繁、短期就業的，依靠農村的社會保障制度。

最難解決的是失地農民問題。從戰略上看，解決失地農民問題主要有三點：首先是保障農民失地時的利益；其次是對無法轉為新市民的，要讓其享有對農民的各種保障；最后是加強培訓，促進其就業，使其享有城市發展的利益。對龐大的失地農民群體，短時間內單純依靠城市或農村來解決其出路都很艱難，只有發揮各自優勢，讓城市和農村都來關注失地農民，才可以保障其穩定生活和基本權利。

真正意義上的城鎮化是要將絕大多數失地農民和部分流動農民工成功地轉為新市民，讓他們在城市有穩定的生活。這就要求在因城市發展需要占用農民土地時，必須解決失地農民的就業或社會保障，同時提供與市場價值相應的土地補償；對在城市自營生意或穩定就業的農民，要提供轉為城市居民的路徑，要讓其在子女教育、保障性住房購買和租賃、社會保障等方面享受到與市民一樣的平等待遇。

因此，對政府而言，新市民不是一個簡單的美麗符號，而是要提供各種制度保障的重大挑戰。這將是一個漫長的過程，其成敗將影響全局。