轉換土地財政模式成為財政改革關鍵(2)

最近幾年政府加大了“民生”方面的投入，但總體來看這方面的投入仍相當不足。如，從1993-2006年的14年間，我國文教科學衛生支出占國家財政支出總額的比例從1993年的21%下降至2006年的18%。行政管理費占國家財政支出總額的比例從1978年的4.7%上升到2006年的14%，如果再加上用于行政管理方面的基建等支出大約在20%。又如，近幾年我國房價暴漲，而政府承建保障性住房，是實現“居者有其屋”的重要政策措施，但我國在這方面的投入嚴重不足。2009年中央財政用于保障性住房的支出僅占當年本級財政支出的0.4%，而發達國家的這個比例一般是1%-3%，香港2006-2007年度用于這方面的支出約占特區政府總支出的6%?？梢?，盡管這幾年這方面的支出不斷增長，但與國外相比，仍存在巨大差距。正是這種政府提供基本公共產品和服務與宏觀稅負水平的不對稱，才使得納稅人產生稅收負擔偏重的感覺。

分稅制改革下一步

《21世紀》：1994年分稅制改革的背景和目標是什么？“省直管縣”、“鄉財縣管”等方式正推動五級財政向三級財政轉化，這種“扁平化”的趨勢對于目前的中央地方稅收格局將產生怎樣的影響？

楊志勇：分稅制改革的背景是政府直接掌握的資源數量過低。當時財稅改革的目標是提高兩個比重，一個是財政收入占GDP的比重，二是中央財政收入占全國財政總收入的比重。財政收入占GDP的比重，在1995年達到最低點，也就是10%點多，這是從1978年以來最低的，現在提高到20%左右。分稅制實現了財政收入恢復性的增長。分稅制實行后，中央財政收入占全國財政總收入的比重提高，給政府履行基本責任提供了財力保證，也加強了中央政府的調控能力。總的來說，1994年分稅制改革的目標已經基本實現了。但是，改革當時設定的目標之一就是中央多拿地方少拿，所以自然就出現了地方財政一系列問題，而且當時的改革中央和地方之間也只是規定到中央和省一級，省以下沒有規定。

近年來，為繼續深化分稅制改革，“省直管縣”的改革旨在減少財政層級，原則上可以節約管理成本，保證縣一級的財力。但是我國的行政管理體制非常復雜，省直管縣會碰到體制方面的約束。很多地方的省直管縣管的是窮縣，地級市把財政狀況好的縣變成了縣級市，或者改成區。另外，在轉移支付制度沒有解決好的情況下，如果一個省所管轄的數量多，省一級財政部門可能就要疲于應付。而且，盡管有的地市級政府不管縣財政了，但是在事權上地市級政府對縣政府還有行政力，因為縣的人事、組織關系等等都是在市級政府。所以，財政上的改革必須配套以行政體制、行政區劃等方面改革，不然效果會大打折扣。

《21世紀》：隨著土地財政和地方融資平臺規模不斷擴大，地方政府財權事權不匹配的矛盾日益凸顯。如何評估當前地方政府的財政收入能力？新一輪分稅制財政改革如何推進？

楊志勇：地方政府財政收入的能力，各地有各地的情況。比如土地財政，發達地區的土地值錢，落后地區的土地卻價格低廉，賣地能夠獲得的收入很有限。土地財政的本質是把土地使用權轉讓帶來的財政收入。世界上很多國家的經驗表明，地方財政基本上一般都是土地財政，只不過發達國家主要靠的是房地產相關的稅收。所以，現在地方政府的財政改革，關鍵在于轉換土地財政模式，既然要求地方政府承擔責任，就要賦予他們對應的財權或者財力。

地方融資平臺的背后也是地方政府缺錢的問題。目前地方政府在收入方面沒有稅權和發債權，只能通過其他渠道進行融資，難免有不規范的操作。當然，目前地方融資平臺規模很大，這跟反金融危機的政策是有關系的。禁止地方發債，帶來了形形色色的債務，且這樣的債務信息不充分，財政風險易低估。當地方財政無力還債時，出于維護社會穩定的考慮，債務風險很可能轉嫁給中央政府。與其如此，不如在規范已有的地方債，特別是地方融資平臺的基礎之上，正式啟動地方債制度，允許地方政府發債。由國情所決定，地方政府發債宜選擇日本模式，不宜選擇美國模式。地方政府發債總額應得到上級政府直至中央政府的批準，以統一公債市場，防范財政風險。

推動建立“民生財政”

《21世紀》：在稅源數據和征管技術等方面，應該推行哪些改革和技術創新？

安體富：稅收征管的現代化，主要是指征管手段和征管的法律制度的現代化。我們可以借鑒幾個國外經驗。

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