許善達：編制資本預算可縮減地方債償還風險

2011年11月12日 14:37
來源：鳳凰網財經

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鳳凰網財經訊 2011財新峰會11月11-12日在北京舉行，會議主題為“尋找真實的成長”，鳳凰網財經全程進行報道。國家稅務總局前副局長許善達認為，我們國家現在有一個非常緊迫的財政體制改革的任務，就是要盡快編制資本預算，要編制政府的資產負債表，如果把這個東西編出來了，我們的債務有多少就能夠比較準確的反映出來，而且用什么來還債，這個問題就比較好來研究和解決。

以下是許善達演講實錄：

白重恩：大家下午好，我是清華大學經管學院的白重恩，這一節的主題是化解地方債。大家都知道，地方政府在中國的經濟發展中起到非常重要的作用。但是在法律框架下，地方政府又不能直接舉債，除非特殊情況下。這個問題到底有多重要，對我們的未來是否可能會帶來比較大的風險，如果有這樣的風險，我們怎么樣化解這些風險，我想這都是大家非常關心的問題。

[14:21:38] 白重恩：今天有一組非常有資格來談這個問題的專家來給我們解讀化解地方債的問題。今天這一專家，屠光紹先生今天上午臨時有常委會，所以不能來了。其他幾位專家是，國家稅務總局前副局長許善達先生，國家開發銀行評審管理局貸款委員會專職委員賈庭仁先生，中國人民銀行研究生部黨組書記、部務委員會副主席焦瑾璞先生，渣打銀行大中華區研究主管王志浩，中國社科院金融重點實驗室主任劉煜輝先生，本來議程上還安排了海南省代省長蔣定之先生出席，因為公務的關系，所以他也不能來，但是他有一個書面發言的稿子，大家可以得到。下面請在座五位分別10分鐘左右的時間闡述一下你們的觀點。

[14:22:13] 許善達：我先從一個小的現象說起，地方債有多少錢？現在沒有一個正式的數據。有6萬多億的說法，有8萬多億的說法，有10萬多億的說法，還有12萬多億的說法，為什么有這么多說法？我認為我們現在的預算制度本身還有欠缺，有很大部分是資產性的，資本預算，投資行為，很多的債務說不清楚。我們國家現在有一個非常緊迫的財政體制改革的任務，就是要盡快編制資本預算，要編制政府的資產負債表，如果把這個東西編出來了，我們的債務有多少就能夠比較準確的反映出來，而且用什么來還債，這個問題就比較好來研究和解決。

曾經全國人大做過決議，要求財政部門每年用收入的結余，有一段我們的收入當年有結余，要拿出一部分結余去歸還過去的赤字，曾經有這樣的決議，而且也實行了一段時間。用一般預算的結余來歸還債務，消除赤字，這個辦法在我們現在的預算編制格局下是不能再用了。如果現在還是指望每年搞預算，拿結余還的話永遠還不上。地方債有沒有能力還，跟我們用什么來還債關系非常大，我們曾經用這種辦法來還債，現在這個辦法不能用了。我認為，真要償還這個，不光是地方的債，包括中央債也一樣，因為中央這個債里面有相當大的比重是用于投資的，是形成資產的。將來你要還債用什么來還？我覺得跟投資的項目，資產的構成，將來現金流的回報都是相關聯的。

[14:22:48] 許善達：我認為可能分成這樣幾類，一是投資的項目可能很好，在市場里它的現金流非常豐富，而且利潤率也很高，它還本又付息都沒有問題，是有這樣的項目的，這樣的項目所承擔的債務，付利息將來還本是沒有問題的。還有一批項目投資的類型，比如是一個公益項，比如說地鐵，地鐵公益項目現金流是很小的，因為給老百姓定的票價很低，要拿地鐵的收入，拿它的利潤歸還債務，還不上，必須要有政府的補貼。

因此從某種意義上講，像這樣項目還債的責任，你用單獨的項目，這個公司是無法承擔的，因為價格是政府定的，它要給老百姓提供一種低價公共交通的福利，那你就不能讓地鐵公司來歸還這么大的投資債，是還不上的。我相信還有一些項目是投資以后失敗的，因為這幾年這么多的投資項目下去，你不能派出投資項目失敗，投資項目失敗整個項目就沒有人還了，失敗以后整個公司就破產了。

[14:22:58] 許善達：我認為要想說我們有沒有還債能力是說不清楚的，很多項目還沒有到期，你也不知道將來到期以后會是什么樣子。只要我們編出一個政府的資產負債表，而且我們要求你還債的能力不能從一般預算的結余來解決，而要從資本預算來解決，比如你的利潤不夠來支付這些利息、還本的話，那你就得賣資產，把資產賣到市場上去，因為你的資產本來就是投資形成的，就得把資產賣掉。我想只要這樣的戰略明確下來，現在所有的投資里有的資產一定是在投資成功以后增值，有的不一定增值，但是會保值，當然也會有一部分縮水。

還要定第二個原則，要統收統付，如果把還債責任落到每一個項目公司上，結果肯定是有一部分公司賣資產也還不上，這樣就會造成后面一系列的銀行的債務或者其它的債務，會有一系列的問題。

我覺得如果對地方政府提出來，就像國資委，他通盤預算，這個項目還不上，你用其它增值項目把它變現來還那個債，統收統還。我相信只要有這兩條，第一，要明確不能指望一般預算結余來還。第二，要統收統還，這兩條確定下來了，我們把資本預算編制出來，我想這些債務總體來講風險是很小的。

[14:23:05] 許善達：但如果說不能統收統還，一定要按項目公司來還，一定會有一些項目失敗，還不上的話債務就毀了，或者跟銀行借的錢，總而言之，你的投資來源、你的錢就會變成壞帳。只要把這兩條做好了，在做好資本預算的前提下明確這兩條，一個是讓資產變現來還帳，二是要統收統還，不是完全由項目公司來還帳，有這么一個原則要確認下來，我認為中國的地方債問題風險是可控的。假如說一定要讓項目來還帳，我相信一定會有一些項目會失敗。這是我的一個基本的看法。

[14:23:11] 白重恩：謝謝許局長，許局長提出了一個非常重要的觀點，要全面理解地方債，希望地方政府，其實中央政府也包括在內，要有一個比較明確的資產負債表，包括國有資本的經營預算，我們要統盤考慮政府的各種各樣的資產和各種各樣的債。其實在一個市場經濟中企業必須這樣做，企業要想在資本市場上獲得發債或者從銀行借債，他都必須要有資產負債表，可是現在政府還沒有做到這一點，所以要摸清楚這個債到底有多大，我們需要這樣一個資產負債表，未來為了防范債務出現很大的問題，我們也需要這樣一張資產負債表。