周其仁：毛澤東為何不贊同“遷徙自由”

2012年05月19日 01:01
來源：經濟觀察報

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周其仁

北京大學國家發展研究院教授

qrzhou@gmail.com

傳統中國之城，凡比較知名的，差不多都起于行政中心和軍事重鎮。純粹以自由市場立城者，有是有的，不過頂多也就是些小集鎮。圍起個城墻來的去處，沒有不是官家主導的。那里當然也有市井生活，不過照例處于“為輔的”地位罷了。

這些特質，與我在斯科菲爾德(R.S.Schofield)教授課上聽到的英國早期城市，實在大相徑庭。近代帝制崩塌、戰亂動蕩把中國鬧得“國將不國”，城市的地位當然也大變。不過從一般閱讀得到的印象，中國的城市還是財產與權力的庇護之地。例如湖南農民運動席卷三湘之時，據青年毛澤東的考察，“重要的土豪劣紳……幾乎都跑光了”——“他們中間，頭等的跑到上海，次等的跑到漢口，三等的跑到長沙，四等的跑到縣城。”此外還有天津的租界，無論末代皇帝、軍閥、達官貴人，誰倒了霉都可以進去躲一陣的，包容得很。

即使對于中國的革命者而言，城市也是個好地方。孫中山策動的那些軍事行動，離開了香港、廣州這樣魚龍混雜的城市生態，不好想象。中共一大選了上海石庫門為會議地點，偶然之中也有絕非偶然的因素。至于后來的“農村包圍城市”，并不是城市不重要，而是太重要，只是一時敵強我弱拿不下來，非迂回奪取不可。這是上期本欄講過的。

城市的實際分量很重，又被方方面面看得更重。這樣的地方，可以允許自由進出的嗎？從這個角度想，從1912年的《中華民國臨時約法》、1941年頒布的《陜甘寧邊區施政綱領》、到1954年的第一部《中華人民共和國憲法》，一以貫之地把“遷徙自由”列為公民的一項基本權利，還真的殊為不易。我的看法，與其說這來自傳統與牢靠的社會共識，還不如說是那個時代“與國際接軌”的產物吧。

據親歷者回憶，1954年第一部憲法關于遷徙自由權的規定，來得極不容易。這位回憶者是董成美教授，時任中華人民共和國憲法起草委員會編輯組總編輯。董先生畢業于北京大學政治系，后到人民大學法律系任教，1951年后調任國務院和全國人大機關工作。他在2003年12月接受的一次采訪中講道，“毛主席在憲法起草中是不同意規定遷徙自由的，他認為人不能想到哪兒就到哪兒，得有制度；城里人就是城里人，鄉下人就是鄉下人，不能隨便來回移動。”

這段石破天驚的文字，收在《1954年憲法與新中國憲政》(湖南人民出版社。附錄7,“關于制定1954年憲法若干歷史情況的回憶——董成美教授訪談錄”)。那本書的編著者是人民大學法學院韓大元教授，一位知名的憲法學家。我看過關于他的報道，印象深的是為了收集第一部憲法的資料，韓教授帶著他的學生從按規定不允許復印的檔案館里一個字一個字抄回了憲法起草委員會7次討論的紀要。我很自然地相信，以如此態度治學的，編書一定認真。

可是對毛主席不贊成遷徙自由的回憶，網上也有質疑聲。一是孤證，因為沒有其他人的旁證說明此說為真。二是董先生于2008年辭世，死無對證。孤證說有點道理，因為我也想看看還有沒有類似的回憶或更直接的記載，表明毛主席確實反對遷徙自由權入憲。找來找去，沒有發現。

只是在同一篇采訪中，董成美先生還說了一句：“但是后來憲法仍作了規定(指遷徙自由權)，沒有聽毛主席的，我們大都認為規定遷徙自由是有必要的。”關于這一點，即某些毛主席不贊成的條款最后還是被寫入54年憲法，卻還有類似的例證。如《建國以來毛澤東文稿》保留的對54年憲法起草過程的16條批語，其中第一條批語是“不寫為好”，針對的是“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威和信仰宗教自由的權利”，毛澤東在“游行、示威”旁畫了兩條豎線，打一問號，并在上方寫了這個批語。但是，最后的憲法文本并沒有采納毛澤東的意見。對此，韓大元的評論是，“在憲法制定過程中，毛澤東的工作作風是民主的”。

董成美關于遷徙自由權的回憶，倒是沒有講得很清楚，毛主席的反對意見究竟是在什么場合說的，究竟是一種深思熟慮的不同意，還是對遷徙自由的一般性議論而已。反正我自己讀后的第一反應，是覺得毛主席他老人家自己也是農民之子，也是不可抗拒的由鄉入城歷史潮流里的一分子，怎么就對人們在城鄉之間的“來回移動”抱有那么大的反感呢？

其實，不贊成把遷徙自由寫入憲法的，還有毛的秘書、時任憲法草委副秘書長的田家英。蔡定劍在他的《憲法精解》(法律出版社2010年版)中提到，“在討論時，有人問田家英為什么沒有寫遷徙自由？他解釋說，主要原因還不是怕農民進城，也不是怕建設時搬遷不了的問題。原條文規定了居住自由，可以包括遷徙自由，居住自由比遷徙自由更廣泛。比如一個人有多處居所，今天在這里住，明天在那里住，這并非遷徙。”最后是鄧小平一錘定音：“寫上‘遷徙’，少費唇舌。”

公民的居住和遷徙自由權最后還是寫進了54年憲法。1954年至1956年是我國歷史上戶口遷移最頻繁的時期，全國遷移人數達7700萬，包括大量農民進入城鎮居住并被企業招工(見《當代中國研究》2007年第4期)。可是，很快也遇到新問題。有人檢索法律文檔，發現從1955年6月到1957年12月，政府先后就“建立經常戶口登記制度”、“防止農民盲目流入城市”、“制止農村人口外流”等問題發布了7個政策文件，實際上限制農民進城。1958年1月9日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入證明，向常住戶口登記機關申請辦理遷出手續”(《建國以來重要文獻選編》第11冊，中央文獻出版社1994年版，第18頁)。從此，多了一個中文詞匯——“盲流”。由于防止、制止、禁止的重點是農民進城，所以這一稱號多半用來稱呼在城里被看見的農民。

1975年在“文革”的高潮里修憲，“遷徙自由權”被正式拿下。其實，早在1961年國家動員2000萬城里人回鄉之后，城鄉壁壘就已經高高筑起。“文革”后又來一場“我們也有兩只手，不在城里吃閑飯”的運動，外加2000萬知青和干部再次出城入鄉。在實際生活里早沒了影的“遷徙自由”，被從憲法文本上刪除，誰也不覺得不正常。

歷史轉了一大圈。再回頭看，即使毛主席本人在起草54年憲法時沒有表示過反對意見，那種“認為人不能想到哪兒就到哪兒，得有制度；城里人就是城里人，鄉下人就是鄉下人，不能隨便來回移動”的觀念，在上層建筑里還是相當的有市場。是不是可以這樣看，與其把1954年遷徙自由入憲看成“正常的”“成熟的”狀態，把后來該權利出憲看作是對神圣憲法準則的違背，還不如說公民在城鄉之間的遷徙自由還遠沒有被視為與生命一體的抽象權利。它只能服從“種種不同的實際”，在某種情況下可以存在，在另外一種情況下則輕易被限制直至廢除。

遷徙自由權重新入憲，怕要另選一條路，即先從實際情況允許廣泛地重現該項自由、再經由觀念上的更新與抽象達成。