2011年04月01日 19:10
來源：財經國家周刊 作者：劉琳

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改革頂層設計

“十二五”時期，改革進入新階段。今后十年，是中國仍可以大有作為的重要戰略機遇期，能不能沖破“中等收入國家陷阱”，能不能真正進入可持續發展的良性軌道，利益分配與利益格局能否調整到位至關重要。

也就是說，改革走到今天，需要對各種利益關系進行一次梳理。不厘清利益關系以及相應的分配機制，改革就難以真正推進，也無法真正實現“調結構”與“可持續”。

調整利益格局，牽一發而動全身。這，恰恰需要對改革進行頂層設計。尤以三個方面為重：

政府與國企的關系。通過提高國企分紅，建立國有資本經營預算，并與公共預算相銜接，一方面限制壟斷性收入，另一方面讓分紅通過公共預算增加全社會公共品供給，使低收入群體能夠更充分地分享收益。在這個意義上，“政府和國企”的利益關系調整，隱含了收入分配改革之意。

中央與地方的關系。事權財權匹配不合理，導致地方過于追逐GDP，社會基本公共服務的提供相對滯后，同時加劇了經濟結構的扭曲，這與“十二五”轉變經濟發展方式存在內在的沖突。

中國與世界的關系。人民幣國際化越來越被看作中國與世界關系的一個重要視角，但人民幣國際化的意義顯然不僅如此。當中國站在全球的角度配置金融、資本和資源要素時，中國與世界的利益關系將更為深入，其風險也會更高。如何重構上述三大利益格局，成為“十二五”及今后更長時間內轉變經濟發展方式這一主線的突破口。深水區的改革，會直指利益格局的調整，復雜程度和難度都相當大，正如十七屆五中全會關于“十二五”規劃建議所指出的：“必須以更大決心和勇氣全面推進各領域改革。”

政企賬本的“十二五”懸念

“在去年下半年的政策預案中，壟斷性央企紅利上繳比例本來定在30%。”一位曾參與《國資法》制訂的專家組成員說，“最后折半，是因為部分央企及相關部門的博弈力量太強大。”

文/《財經國家周刊》記者 劉琳

政府與國企賬本

政府與國企之間，是本算不清的賬。

如果說，在國企困難的那些日子，因為改革重組，無法上繳紅利還說得過去。1994年國務院決定允許國企保留稅后利潤，雖然國企集團公司的母公司一般都從子公司收取分紅，但并不需要交給它的股東——政府。

如今形勢大為不同，許多國企盈利能力已超市場平均水平。2010年國有企業累計實現利潤19870.6億元，同比增長37.9%。以2007年為例，非金融類國有企業總利潤占到GDP的7%，相當于當年中國資本形成的1/6。如果將其全部納入預算，當年政府財政收入將會增加1/3。

如此高的利潤在國企體內循環，在經濟增長順周期下，導致無邊界擴張、央企投資過度、壟斷工資等諸多問題，也就不足為奇。國企分紅不上繳或者分紅比例低，直接影響國有企業改革的深化，國家與國企分配關系失范，也不利于提升政府宏觀調控能力。

更重要的命題是：在經濟增長順周期下，大量國企利潤不分紅，花掉了，一旦經濟增長進入逆周期，虧損最后仍需國家和社會買單。

國企不分紅的狀況在2007年發生了變化。第一個國有資本經營預算也于2008年開始進行為期3年的第一輪試點。試點的一項重要原則是，建立國有資本經營預算與公共預算的銜接，但至今未能落實。兩個預算之間沒有資金流動和往來。國家與國企之間的賬本處于不均衡狀態。

“十二五”開局前夕，國有企業利潤這塊不斷做大的蛋糕如何分割，再度成為焦點。

2月22日，國資委副主任邵寧表示：“2011年部分央企利潤上繳比例從原先5%和10%兩檔，提高至10%與15%。2010年，央企國有資本收益測算值為600億元出頭。2006年到2009年間，國有資本收益為1686億元，其中54%用于中央企業重組。”

《財經國家周刊》記者從財政部、國家發改委以及曾參與《國資法》制訂工作的專家組成員處獲悉，“十二五”期間，依靠自上而下的制度改革，通過各種方式繼續提高國有企業紅利上繳額度，將成為國企改革普惠于民的一個突破口。

國資委最新數據顯示，2010年國資委監管的央企利潤總額為11315億元，其中歸屬于母公司的凈利潤為5621億元。

央企及國企利潤連年攀升后，在房地產等領域的大規模投資，以及部分企業員工收入的非理性高漲，成為近年來這些企業飽受詬病、甚至被指形成特殊利益集團的重要原因。熱議背后，是對國民收入分配格局調整的期待。

記者曾于2010年從人力資源與社會保障部相關人士處獲悉，“十二五”期間收入分配改革的主要發力方向為“控高”與“提低”。在2010年沒有出臺卻多次修改的收入分配改革征求意見稿中，“將壟斷企業利潤向低收入群體轉移”，作為調整兩端收入的路徑之一。

專家分析，被社會輿論指責的央企及國企盲目投資與提高自身福利的熱情，央企利潤投向公共福利路徑的缺失，是這一問題鏈條的最后一個環節。關鍵的上游問題在于，手中“余糧”龐大的央企及國企，作為市場主體，存在難以抑制的追求資本升值的沖動。

遏制這一沖動與調整分配秩序，重點在于收緊上游過多的“余糧”，重置政府與國企之間的賬簿格局，通過自上而下的立法過程與制度改革，構建一個國企利潤普惠于民的通道。

記者了解到，“十二五”期間加強“余糧”上收，將主要體現在提高國有資本金上繳比例、拓寬國有資本金預算范圍、做好國有資本金支出三個層面。這需要跨越不同部門進行整體規劃與總體設計。

待定的時間表

“在去年下半年的政策預案中，壟斷性央企紅利上繳比例本來定在30%。”一位曾經參與《國資法》制訂的專家組成員對記者說，“最后折半，是因為部分央企及相關部門的博弈力量太強大。”

2010年底，財政部公布《關于完善中央國有資本經營預算有關事項的通知》，將央企分為四類，第一類企業包括石油、石化、電信、電力等15家壟斷型央企，其紅利上繳比例從之前的10%提高到15%；鋼鐵、貿易、運輸等一般競爭性行業的央企被劃分到第二類，上繳紅利比例提高5個百分點，達到10%。

與2007年初征國有資本金收益時有所不同，目前財政部把軍工企業、設計研究類企業、中央管理出版類企業，以及部分部屬企業也納入繳納范圍。這些企業目前有33家，劃分為第三類，統一按5%的比例上繳；第四類企業則為中儲棉和中儲糧兩家目前免繳的央企。

對此，財政部科學研究所所長賈康說，目前央企紅利上繳水平不僅低于上市公司股東分紅的普遍份額，也低于其他國家國有資本金收益上繳的“國際慣例”水平。他說，“提高央企的國有資本金收益上繳，不僅能夠遏制央企盲目投資的沖動，也對國民收入分配的調整有重要意義。”

據上述《國資法》專家組成員介紹，由于從1994年開始的央企只上繳稅收、不上繳紅利的政策執行達14年，2007年央企紅利上繳試點啟動之時，遇到了來自央企及相關部門的較大阻力。“我們采取自上而下的路徑，使政府和領導調整觀念，意識到央企上繳紅利問題的重要性。”但他表示，“比例定在什么水平，是各相關部委與央企討價還價的結果。”