2011年04月01日 19:10
來(lái)源：財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊 作者：劉琳

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改革頂層設(shè)計(jì)

“十二五”時(shí)期，改革進(jìn)入新階段。今后十年，是中國(guó)仍可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，能不能沖破“中等收入國(guó)家陷阱”，能不能真正進(jìn)入可持續(xù)發(fā)展的良性軌道，利益分配與利益格局能否調(diào)整到位至關(guān)重要。

也就是說(shuō)，改革走到今天，需要對(duì)各種利益關(guān)系進(jìn)行一次梳理。不厘清利益關(guān)系以及相應(yīng)的分配機(jī)制，改革就難以真正推進(jìn)，也無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)“調(diào)結(jié)構(gòu)”與“可持續(xù)”。

調(diào)整利益格局，牽一發(fā)而動(dòng)全身。這，恰恰需要對(duì)改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。尤以三個(gè)方面為重：

政府與國(guó)企的關(guān)系。通過(guò)提高國(guó)企分紅，建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，并與公共預(yù)算相銜接，一方面限制壟斷性收入，另一方面讓分紅通過(guò)公共預(yù)算增加全社會(huì)公共品供給，使低收入群體能夠更充分地分享收益。在這個(gè)意義上，“政府和國(guó)企”的利益關(guān)系調(diào)整，隱含了收入分配改革之意。

中央與地方的關(guān)系。事權(quán)財(cái)權(quán)匹配不合理，導(dǎo)致地方過(guò)于追逐GDP，社會(huì)基本公共服務(wù)的提供相對(duì)滯后，同時(shí)加劇了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲，這與“十二五”轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式存在內(nèi)在的沖突。

中國(guó)與世界的關(guān)系。人民幣國(guó)際化越來(lái)越被看作中國(guó)與世界關(guān)系的一個(gè)重要視角，但人民幣國(guó)際化的意義顯然不僅如此。當(dāng)中國(guó)站在全球的角度配置金融、資本和資源要素時(shí)，中國(guó)與世界的利益關(guān)系將更為深入，其風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)更高。如何重構(gòu)上述三大利益格局，成為“十二五”及今后更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這一主線的突破口。深水區(qū)的改革，會(huì)直指利益格局的調(diào)整，復(fù)雜程度和難度都相當(dāng)大，正如十七屆五中全會(huì)關(guān)于“十二五”規(guī)劃建議所指出的：“必須以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革。”

政企賬本的“十二五”懸念

“在去年下半年的政策預(yù)案中，壟斷性央企紅利上繳比例本來(lái)定在30%。”一位曾參與《國(guó)資法》制訂的專(zhuān)家組成員說(shuō)，“最后折半，是因?yàn)椴糠盅肫蠹跋嚓P(guān)部門(mén)的博弈力量太強(qiáng)大。”

文/《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者 劉琳

政府與國(guó)企賬本

政府與國(guó)企之間，是本算不清的賬。

如果說(shuō)，在國(guó)企困難的那些日子，因?yàn)楦母镏亟M，無(wú)法上繳紅利還說(shuō)得過(guò)去。1994年國(guó)務(wù)院決定允許國(guó)企保留稅后利潤(rùn)，雖然國(guó)企集團(tuán)公司的母公司一般都從子公司收取分紅，但并不需要交給它的股東——政府。

如今形勢(shì)大為不同，許多國(guó)企盈利能力已超市場(chǎng)平均水平。2010年國(guó)有企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)19870.6億元，同比增長(zhǎng)37.9%。以2007年為例，非金融類(lèi)國(guó)有企業(yè)總利潤(rùn)占到GDP的7%，相當(dāng)于當(dāng)年中國(guó)資本形成的1/6。如果將其全部納入預(yù)算，當(dāng)年政府財(cái)政收入將會(huì)增加1/3。

如此高的利潤(rùn)在國(guó)企體內(nèi)循環(huán)，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)順周期下，導(dǎo)致無(wú)邊界擴(kuò)張、央企投資過(guò)度、壟斷工資等諸多問(wèn)題，也就不足為奇。國(guó)企分紅不上繳或者分紅比例低，直接影響國(guó)有企業(yè)改革的深化，國(guó)家與國(guó)企分配關(guān)系失范，也不利于提升政府宏觀調(diào)控能力。

更重要的命題是：在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)順周期下，大量國(guó)企利潤(rùn)不分紅，花掉了，一旦經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入逆周期，虧損最后仍需國(guó)家和社會(huì)買(mǎi)單。

國(guó)企不分紅的狀況在2007年發(fā)生了變化。第一個(gè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算也于2008年開(kāi)始進(jìn)行為期3年的第一輪試點(diǎn)。試點(diǎn)的一項(xiàng)重要原則是，建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算的銜接，但至今未能落實(shí)。兩個(gè)預(yù)算之間沒(méi)有資金流動(dòng)和往來(lái)。國(guó)家與國(guó)企之間的賬本處于不均衡狀態(tài)。

“十二五”開(kāi)局前夕，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)這塊不斷做大的蛋糕如何分割，再度成為焦點(diǎn)。

2月22日，國(guó)資委副主任邵寧表示：“2011年部分央企利潤(rùn)上繳比例從原先5%和10%兩檔，提高至10%與15%。2010年，央企國(guó)有資本收益測(cè)算值為600億元出頭。2006年到2009年間，國(guó)有資本收益為1686億元，其中54%用于中央企業(yè)重組。”

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者從財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委以及曾參與《國(guó)資法》制訂工作的專(zhuān)家組成員處獲悉，“十二五”期間，依靠自上而下的制度改革，通過(guò)各種方式繼續(xù)提高國(guó)有企業(yè)紅利上繳額度，將成為國(guó)企改革普惠于民的一個(gè)突破口。

國(guó)資委最新數(shù)據(jù)顯示，2010年國(guó)資委監(jiān)管的央企利潤(rùn)總額為11315億元，其中歸屬于母公司的凈利潤(rùn)為5621億元。

央企及國(guó)企利潤(rùn)連年攀升后，在房地產(chǎn)等領(lǐng)域的大規(guī)模投資，以及部分企業(yè)員工收入的非理性高漲，成為近年來(lái)這些企業(yè)飽受詬病、甚至被指形成特殊利益集團(tuán)的重要原因。熱議背后，是對(duì)國(guó)民收入分配格局調(diào)整的期待。

記者曾于2010年從人力資源與社會(huì)保障部相關(guān)人士處獲悉，“十二五”期間收入分配改革的主要發(fā)力方向?yàn)椤翱馗摺迸c“提低”。在2010年沒(méi)有出臺(tái)卻多次修改的收入分配改革征求意見(jiàn)稿中，“將壟斷企業(yè)利潤(rùn)向低收入群體轉(zhuǎn)移”，作為調(diào)整兩端收入的路徑之一。

專(zhuān)家分析，被社會(huì)輿論指責(zé)的央企及國(guó)企盲目投資與提高自身福利的熱情，央企利潤(rùn)投向公共福利路徑的缺失，是這一問(wèn)題鏈條的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。關(guān)鍵的上游問(wèn)題在于，手中“余糧”龐大的央企及國(guó)企，作為市場(chǎng)主體，存在難以抑制的追求資本升值的沖動(dòng)。

遏制這一沖動(dòng)與調(diào)整分配秩序，重點(diǎn)在于收緊上游過(guò)多的“余糧”，重置政府與國(guó)企之間的賬簿格局，通過(guò)自上而下的立法過(guò)程與制度改革，構(gòu)建一個(gè)國(guó)企利潤(rùn)普惠于民的通道。

記者了解到，“十二五”期間加強(qiáng)“余糧”上收，將主要體現(xiàn)在提高國(guó)有資本金上繳比例、拓寬國(guó)有資本金預(yù)算范圍、做好國(guó)有資本金支出三個(gè)層面。這需要跨越不同部門(mén)進(jìn)行整體規(guī)劃與總體設(shè)計(jì)。

待定的時(shí)間表

“在去年下半年的政策預(yù)案中，壟斷性央企紅利上繳比例本來(lái)定在30%。”一位曾經(jīng)參與《國(guó)資法》制訂的專(zhuān)家組成員對(duì)記者說(shuō)，“最后折半，是因?yàn)椴糠盅肫蠹跋嚓P(guān)部門(mén)的博弈力量太強(qiáng)大。”

2010年底，財(cái)政部公布《關(guān)于完善中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》，將央企分為四類(lèi)，第一類(lèi)企業(yè)包括石油、石化、電信、電力等15家壟斷型央企，其紅利上繳比例從之前的10%提高到15%；鋼鐵、貿(mào)易、運(yùn)輸?shù)纫话愀?jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的央企被劃分到第二類(lèi)，上繳紅利比例提高5個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到10%。

與2007年初征國(guó)有資本金收益時(shí)有所不同，目前財(cái)政部把軍工企業(yè)、設(shè)計(jì)研究類(lèi)企業(yè)、中央管理出版類(lèi)企業(yè)，以及部分部屬企業(yè)也納入繳納范圍。這些企業(yè)目前有33家，劃分為第三類(lèi)，統(tǒng)一按5%的比例上繳；第四類(lèi)企業(yè)則為中儲(chǔ)棉和中儲(chǔ)糧兩家目前免繳的央企。

對(duì)此，財(cái)政部科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康說(shuō)，目前央企紅利上繳水平不僅低于上市公司股東分紅的普遍份額，也低于其他國(guó)家國(guó)有資本金收益上繳的“國(guó)際慣例”水平。他說(shuō)，“提高央企的國(guó)有資本金收益上繳，不僅能夠遏制央企盲目投資的沖動(dòng)，也對(duì)國(guó)民收入分配的調(diào)整有重要意義。”

據(jù)上述《國(guó)資法》專(zhuān)家組成員介紹，由于從1994年開(kāi)始的央企只上繳稅收、不上繳紅利的政策執(zhí)行達(dá)14年，2007年央企紅利上繳試點(diǎn)啟動(dòng)之時(shí)，遇到了來(lái)自央企及相關(guān)部門(mén)的較大阻力。“我們采取自上而下的路徑，使政府和領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整觀念，意識(shí)到央企上繳紅利問(wèn)題的重要性。”但他表示，“比例定在什么水平，是各相關(guān)部委與央企討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。”