媒體稱鐵路總公司可能迅速成壟斷巨頭 綁架政府和公眾

2013年04月08日 14:20
來源：《財經》雜志 作者：李其諺

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莫蹈電改覆轍

如果不及時進行市場化整體改革，中國鐵路總公司可能迅速成長為壟斷巨頭，并反過來綁架政府和公眾

科幻小說中不乏這樣的場景：科學家研究制造出一個怪物，當它脫離懵懂，開始長大時，主人就越來越無法控制；它最終長成龐然大物之后，就要反過來綁架和吞噬主人。

在經濟領域，這是壟斷企業的寫照。

誰也不懷疑中央政府實施政企分開改革的良好初衷。但業界普遍擔心，僅實施“半步改革”，一家獨大的中國鐵路總公司會迅速成長為難以監管的“經濟怪獸”。

從3月10日《國務院機構改革和職能轉變方案》公布，到鐵道部撤銷，再到鐵路總公司建立，前后僅用一周時間。機構改革方案特別指出，國家將繼續深化鐵路企業改革。然而，根據隨后下發的《國務院辦公廳關于實施<國務院機構改革和職能轉變方案>任務分工的通知》，所列明從2013年至2017年鐵路系統改革的實施計劃，僅有組建中國鐵路總公司一項。

多位接近決策層的專家均表示，近期中國鐵路總公司沒有明確的拆分計劃，國有鐵路系統一家獨大的壟斷格局將持續一段時間。

在這種體制下，政府能否有效率地監管這家壟斷企業？

根據《國務院關于組建中國鐵路總公司有關問題的批復》，原鐵道部對所屬18個鐵路局(含廣州鐵路集團公司、青藏鐵路公司)、3個專業運輸公司及其他企業的權益作為中國鐵路總公司的國有資本。中國鐵路總公司注冊資金為10360億元，不進行資產評估和審計驗資；實有國有資本數額以財政部核定的國有資產產權登記數額為準。

這意味著，鐵路系統的資產監管從一開始就是筆“糊涂賬”。當全國的財經媒體都忙著采訪專家、機構、審計部門，試圖幫著鐵路系統理清賬本時，連原鐵道部自己也不能準確地提供資產和負債的具體情況。

為了迅速完成改革任務，鐵路總公司成立時暫不進行資產評估和審計尚可理解。

然而，如果資產和負債摸不清楚，政府對體格龐大的鐵路總公司監管必然先天不足；連成本和收益都無法掌握，當壟斷企業以“票價過低無法補償成本”“歷史包袱重”“有利于公眾長遠利益”等理由宣稱虧損，不讓漲價就怠工停運的時候，政府恐怕只能在漲票價和巨額財政補貼之間做出選擇。

這不是改革危言，這是另一個基礎行業——電力工業的慘痛教訓。

1996年，電力行業實施政企分開改革，成立國家電力公司。業內人士也曾對其給予極高期望。然而，政企分開后的國家電力公司仍是當時中國最大的企業集團，控制了全國幾乎所有的電網和約60%的發電資產，并且電力調度權非常集中，可謂發電、輸電、配電和供電四個環節高度一體化的“巨無霸”。到2000年底，國家電力公司總資產1.8萬億元，占中國電力行業2.5萬億元總資產的72%；2001年實現銷售收入4003億元。

電力業內人士回憶當時的情況說：“中國電力公司就基本上是電力行業，它制定的標準就是國家標準，某種程度上，手握大權的總經理的位置比部長還要實惠。”

鐵路和電力行業具有高度相似性；都具有天然壟斷的“運輸網”；在無區域比較的情況之下，都容易形成技術和成本的壟斷壁壘；整個產業的運行都有一個中樞神經——調度，而且調度權集中在壟斷公司手中，依靠調度權可以輕易將競爭性的民營企業擠出。這些特點導致的后果也如出一轍：政府對公司的監管處于乏力狀態。

一喊餓就有奶吃，企業便匱乏動力降低成本、提高效率。

原國家電力公司總經理出逃之前，在公司的年度工作會議上發言稱：“公司面臨較大的財務風險。經營管理比較粗放，企業之間財務狀況不平衡；城農網建設與改造的成本和還貸壓力越來越突出；電費回收難度加大；部分企業特別是施工企業社會負擔沉重，市場競爭力不強。”

未過多久，該總經理就“神秘失蹤”。而審計署對原國家電力公司領導班子進行任期經濟責任審計的結果堪稱“觸目驚心”。審計署的報告稱，1998年-2002年期間，該公司損益不實情況比較嚴重，累計少計利潤78億元。更為嚴重的是，因為決策失誤該公司國有資產遭受重大損失，涉及金額78.4億元，其中因個別領導人違反決策程序或擅自決策造成的損失或潛在損失就達32.8億元，占42%。

一邊是負責人輕易“違反決策程序或擅自決策”造成重大損失，一邊是“哭窮”要補貼，這與高度壟斷和缺乏監管的體制密切相關。

種種問題不是偶然，亦非個案。當政府監管乏力時，低效率、利潤“沙漏”和哭窮，是這類壟斷央企的“三板斧”。

更重要的是，當壟斷利潤將其滋養成巨無霸之時，它往往會有沖動綁架公共利益，進而制約下一步改革。

2000年，電力體制改革需要進一步實施，就遭到了中國電力公司的堅決抵制，稱如果拆分國家電力公司，就會破壞電力系統的安全運行，把電力搞亂，把社會搞亂。甚至在中央作出電改決定之后，高層次的改革研討會上有人聲稱：“剛有幾度電用就忘乎所以？什么廠網分開，競價上網，資本主義的那一套，學它做什么？”

當時，反對改革的輿論制造者提出所謂“十年之約”。改革之錘落下之后，壟斷者還利用強大的博弈能力延緩方案的上報時間，改變方案內容，以“安全性”“公益性”說辭影響決策。如果決策者沒有“壯士斷腕”之決心，是萬難將改革推進的。

有花堪折直須折，莫待無花空折枝。

鑒往知來，中國鐵路體制改革既有國際經驗，又是全民共識，正是最佳改革時機。與其等“怪物”長成，重蹈電改覆轍，莫若抓住時機，將改革盡快推進到位。

作者為《財經》主編助理

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